08.02.12

Europäische Integration (Teil 4)

Das «europäische Orchester» wieder zum Klingen bringen

Europäische Integration (Teil 4)

Kleine Staatskundelektion für Europa aus Schweizer Sicht

von Dr. iur. Marianne Wüthrich und Dr. rer. publ. Werner Wüthrich
«Zeit-Fragen» hat sich in den letzten Wochen in drei Beiträgen mit dem Thema «Europäische Integration» auseinandergesetzt. Sie als geschätzte Leserin oder Leser haben die «Methode Monnet» kennengelernt – als Schlüssel zum Verständnis der Euro-Krise (Teil 1 vom 12.12.2011). In den zwei folgenden Artikeln haben Sie zwei grundsätzlich verschiedene Ansätze im geschichtlichen Kontext kennengelernt, die Länder Europas zu organisieren – das Konzept der europäischen Gemeinschaft und das der EFTA, der europäischen Freihandelsassoziation (Teil 2 und 3 vom 17.1. und 30.1.2012). In den folgenden Zeilen geht es um die staatspolitischen Grundsätze dieser beiden Konzepte, von denen das eine eher zentralistisch und das andere freiheitlich ausgerichtet ist. Das Verständnis dieser Grundlagen wird helfen, die drängenden Aufgaben von heute zu bewältigen.
Für den Ausgangspunkt kehren wir zurück ins Jahr 1969. Minister Albert Weitnauer, einer der engsten Mitarbeiter von Bundesrat Hans Schaffner, versammelte die Schweizer Botschafter am 5. September zu einer eigentlichen Staatskundelektion zum Thema «Europäische Integration». Wir stützen uns auch in diesem Artikel wieder auf die Dokumente der Sammlung «Diplomatische Dokumente der Schweiz», die in Zusammenarbeit mit dem Bundesarchiv erstellt wurde und elektronisch abrufbar ist (www.dodis.ch).
Weitnauer stellte den Botschaftern die Grundsatzfrage: Gibt es in Europa genügend staatsbildende Elemente, die es erlaubten, auf dem Weg zu den «Vereinigten Staaten von Europa» voranzuschreiten? – Zu einem funktionierenden Staat gehören ein Staatsvolk, ein Staatsgebiet und eine Staatsgewalt, die aus demokratischen Wahlen hervorgeht und die eine verfassungsmässige Grundlage hat. Weitnauer wies darauf hin, dass das europäische Zusammengehörigkeitsgefühl, der politische Wille, das Wirken von Führungspersönlichkeiten und ähnliches als unabdingbare Bausteine vorhanden sein müssten, um so etwas wie einen Bundesstaat aufbauen zu können. Folgen wir seinen Überlegungen (dodis.ch/30861):

Zusammengehörigkeitsgefühl

Notwendig für die Staatsbildung ist laut Weitnauer das Gefühl der Zusammengehörigkeit, das sich auf eine gemeinsame Sprache, ein gemeinsames historisches Schicksal oder auf eine früher bestehende Eigenstaatlichkeit stützt: «Es besteht in Europa gewiss ein subtiles Gefühl der Zusammengehörigkeit, und es hat immer bestanden. Europa ist ohne Zweifel wenn keine politische, so doch eine geistige und kulturelle Einheit, und es gibt zweifellos so etwas wie ein gemeinsames europäisches Lebensgefühl, trotz der Vielfalt der Einzelausprägungen des europäischen Geistes und seiner kulturellen Schöpfungen. Als elementare Schicksalsgemeinschaft hat sich Europa und gar als im Grunde ein einziges Volk haben sich die Europäer bisher nie empfunden. […] Man hat heute nicht den Eindruck, als fühlten sich die Norweger und die Portugiesen, die Italiener und die Irländer auch nur annähernd im gleichen Grade als Schicksalsgemeinschaft und darüber hinaus als angehörige desselben Volkes, wie z.B. die Amerikaner oder die Russen unter sich. Auch die Tatsache, dass in Brüssel – übrigens in mancher Hinsicht erfolgreich – ein riesiges Werk der Wirtschaftsintegration geschaffen worden ist, hat daran nicht viel geändert.» – Heute können wir uns dieser Einschätzung anschliessen.

Politischer Wille

Ein Staat kann sich – so Weitnauer – bilden, wenn «der konsequente politische Wille – der unentbehrliche und beharrliche Wille – der grossen Mehrheit des Volkes oder der Völker Leben gewinnt, bis der neue Staat Gestalt annimmt». Ein blosses Strohfeuer oder ein gelegentlicher Ausbruch der Begeisterung genüge nicht.
Dazu ist folgendes zu sagen: Der politische Wille ist nur mit Volksabstimmungen und in Wahlen feststellbar, die in der EU nicht oder nur ausnahmsweise stattfinden. Es genügt nicht, wenn EU-Politiker davon sprechen, dass die «Europäer» dies oder jenes wollten. Es genügt nicht, dass in den Römischen Verträgen von 1957 steht, die Verträge würden abgeschlossen, um die Grundlagen zu legen für eine immer engere politische Union («déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens»). Die Bevölkerung in den beteiligten Ländern hat nie darüber abgestimmt.
Heute wird die EU gelegentlich mit der Gründung des schweizerischen Bundesstaates im Jahr 1848 verglichen. Dieser Vergleich ist fehl am Platz. Damals hat die Bevölkerung in allen Kantonen abgestimmt. Die wenigen Kantone, die nicht zugestimmt haben, muss­ten gewonnen werden, mitzumachen. Das geschah zum Beispiel, indem kleine Kantone im Ständerat gleich viele Sitze erhielten wie die grossen.

Führungspersönlichkeiten

Politiker mit einem gewissen Format könnten – so Weitnauer – integrierend wirken. So hätten zum Beispiel der Staatsmann ­Camillo ­Cavour und der Freiheitskämpfer und Volksheld Giuseppe Garibaldi bei der Einigung von Italien im 19. Jahrhundert eine zentrale Rolle gespielt. Das gleiche liesse sich von Otto von Bismarck sagen bei der Einigung von Deutschland. «Aber heute gibt es den dominierenden Staatsmann nicht, der in der Lage ist, die Vereinigten Staaten aus der Taufe zu heben, und es hat ihn seit den Römer Verträgen nicht gegeben.» Daran hat sich bis in unsere Zeit nichts geändert.
Äussere Bedrohung
Kriege oder mögliche Kriege könnten staatsbildend wirken, indem sie auf die Völker Druck ausüben, sich enger zusammenzuschliessen. Der kalte Krieg – so Weitnauer – sei Pate gestanden für die Gründung der EWG und die Einrichtung ihrer zentralistischen und supranationalen Strukturen. Dieses Element sei jedoch nicht von Dauer und in Europa bei weitem nicht stark genug, um wirklich staatsbildend zu sein. Zudem war die Gründung der EWG im Jahr 1957 ein Entscheid der Politiker.
Fazit: Alle von Weitnauer als notwendig erachteten Voraussetzungen für eine Staatsbildung sind nicht gegeben.

Auswirkung der 68er Bewegung

Minister Albert Weitnauer nahm in seinen Ausführungen auch Bezug auf die 68er Unruhen und stellte folgendes fest: «Die moderne Jugend ist geschichtslos, in einem viel höheren Grade, als es die jungen Leute sonst zu sein pflegen. Sie glauben, den grossen Zeitproblemen voraussetzungslos gegenüberzutreten, und sie behaupten, sich nicht um Landesgrenzen und nationale Verschiedenheiten zu kümmern. Die Menschheit als solches ist Zweck und Ziel ihres Denkens. Warum sollte nicht – so würde die These lauten – diese Jugend, wenn sie einmal zu Amt und Verantwortung gelangt ist, unterstützt durch die Triumphe der Technik und die Schrumpfung aller Distanzen, ‹tabula rasa› mit allen scheinbaren Hindernissen des europäischen Zusammenschlusses machen und – sozusagen spielend – das erreichen, was in der jahrtausendalten Geschichte unseres Kontinentes nie gelungen ist?» – Weitnauer betonte, dass er nicht an diese These glaube, «weil die menschliche Natur gewisse Konstanten aufweist und oft gerade die wildesten Hitzköpfe mit wachsendem Alter zu den konservativsten Elementen der Gesellschaft werden.»
Die Geschichtslosigkeit, die Weitnauer damals beklagt, zeigt sich in neuerer Zeit in den Schulen, wo Schweizer Geschichte gar nicht mehr oder immer weniger unterrichtet wird. 1973 wurde der Lehrstuhl für Schweizer Geschichte an der Universität Zürich abgeschafft. Das hat Folgen: Wem geschichtliches Denken fehlt, der ist nicht fähig, Gesellschaften menschengerecht einzurichten.

Erstaunlicher Weitblick

Es werde von grösstem Interesse sein – führte Weitnauer im Jahr 1969 aus –, in den nächsten Jahren zu verfolgen, ob die Europäische Gemeinschaft von der Zoll- zur Wirtschaftsunion vordringen werde. Sollte dies geschehen, würde die nationalstaatliche Souveränität der Länder viel drastischer beschnitten werden müssen. Der neuralgische Punkt sei die Finanz- und insbesondere Fiskalpolitik. Es werde kritisch werden, sobald die Mitgliedstaaten Entscheidungskompetenz im finanziellen Bereich an die Kommission übertragen. Dasselbe gelte für eine «koordinierte Wirtschaftspolitik» und eine «gemeinsame Währungspolitik». Weitnauer: «Hier liegt der Prüfstein, ob es der Technokratie gelingen kann, staatsbildend zu wirken, und ob sie ein Ersatz ist für den nicht vorhandenen europäischen Patriotismus und das europäische Vaterlandsbewusstsein und all die hohen Gefühle […], die sie im Menschen zu wecken und wach zu halten vermögen.»
Heute – 42 Jahre später – befindet sich die EU genau an diesem Punkt. Die EU will eine Art Wirtschaftsregierung einrichten, beschliesst eine Fiskalunion und diskutiert über einen EU-Haushaltskommissar, der im Krisenfall direkt in den Finanzhaushalt der Mitgliedländer eingreifen kann.
Wie wir heute sehen, ist es nicht wirklich gelungen, staatsbildend zu wirken, wie der Schweizer Albert Weitnauer 1969 mit erstaunlichem Weitblick aufgezeigt hat. Und zwar weil es nicht möglich ist, über ein bürokratisches Konstrukt völkerverbindendes Bewusstsein zu erzeugen. Ein stures Weiterschreiten auf diesem Weg ändert daran nichts, sondern es erzeugt im Gegenteil unberechenbare Gefahren.

Wirtschaft und Politik müssen getrennt werden

Folgen wir den weiteren Überlegungen von Albert Weitnauer: «Europa braucht gewisse, gerade auf politischem Gebiet intensive Zusammenarbeit, grösseres gegenseitiges Vertrauen, mehr Einigkeit.» Es gebe jedoch kein Entrinnen vor der Gretchenfrage, ob der Wille zur politischen Integration vorhanden sei oder nicht.
Bei so weitgehender Abtretung nationalstaatlicher Souveränität, wie sie heute in der EU im Gange ist, kann der politische Wille notwendigerweise in allen Ländern nur durch Volksabstimmung festgestellt werden.
Weitnauer bezweifelte mit Recht, ob wirtschaftliche Projekte mit ungewissem Ausgang – wie zum Beispiel eine Wirtschafts- und Währungsunion – staatsbildend sein könnten. Bevölkerung und Politik würden sich nicht überlisten lassen. Bundesrat Hans Schaffner hatte bereits in einer früheren Botschafterkonferenz darauf hingewiesen, dass eine solche «Überlistung» ein «ausserordentlich umwegreicher und schwieriger Prozess» sein würde (­dodis.­ch/30358). Weitnauer betonte, es sei gefährlich, wirtschaftliche Projekte als Hebel zu benutzen, um politische Wirkungen zu erzielen. Beide, Weitnauer und Schaffner, plädierten in der Frage der europäischen Integration für eine strikte Trennung von Wirtschaft und Politik. Das heisst, sie plädierten für eine liberale Marktwirtschaft im Rahmen einer poli­tischen Ordnung, die die Souveränität, die Eigenverantwortung und die vielfältigen Besonderheiten in jedem Land respektiert.

Fehlendes Demokratieverständnis

Jean Monnet und den US-Strategen hinter ihm fehlte eine solche humane Gesinnung. Für sie hatten kleinere und grössere wirtschaftliche Projekte mit ungewissem Ausgang (wie zum Beispiel heute die Währungsunion) die Funktion eines Hebels, der politisch Druck erzeugt, um auf dem Weg zu den «Vereinigten Staaten von Europa» voranzuschreiten. So wird Monnet häufig mit den Worten zitiert: «L’homme n’accepte le changement que sous l’empire de la nécessité.»1 (Der Mensch akzeptiert Veränderungen nur unter dem Druck der Notwendigkeit.) Wer so denkt, dem fehlt es an Demokratieverständnis. (Dazu mehr, in: «Die Methode Monnet – als Schlüssel zum Verständnis der Euro-Krise», in: Zeit-Fragen vom 12. Dezember 2011.)
Das Demokratieverständnis fehlte bereits bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Die Bevölkerung hat – wie oben schon erwähnt – über die Römischen Verträge nie abgestimmt, obwohl diese über einen reinen Wirtschaftsvertrag weit hinausgingen und politische Weichen gestellt haben. Die politische Situation war damals keineswegs eindeutig. Im Sommer 1958 haben die Regierungen aller Länder in Westeuropa – auch die sechs Länder der EWG – noch zugestimmt, im Rahmen der OEEC eine Freihandelszone einzurichten und als souveräne Nationen zusammenzuarbeiten. Wie die heute zugänglichen Dokumente in der Schweiz zeigen, haben die USA das Veto gegen diesen freiheitlichen Weg eingelegt.

Das europäische Konzert wieder zum Klingen bringen

Der Schweizer Chefbeamte Albert Weitnauer erkannte, dass das Zusammenspiel der europäischen Länder am besten klingt, wenn diese sich als eigenständige und souveräne Nationalstaaten einbringen. Für de Gaulle war dies das «Europa der Vaterländer», für Weitnauer und Schaffner war es die EFTA: «Es müsste sich um ein System handeln, in dem jeder Staat und jede Staatengruppe mit ihren Besonderheiten – und ihrer sind manche in einem so vielgestalteten Erdteil – ihren Platz finden würde.» Die Errichtung eines neuen Staatensystems in und um Eu­ropa sei das Werk höchster politischer Kunst. «Es wird sehr begabter Interpreten bedürfen, um das europäische Konzert wieder zu Gehör zu bringen.»
Die Misstöne von heute werden kaum verschwinden, solange die Instrumente falsch gestimmt sind. Die Musik in der europäischen Politik zum Klingen zu bringen, dürfte zu den vornehmsten Aufgaben der nächsten Jahre gehören, und kein Weg wird daran vorbeiführen, auch die Bevölkerung einzubeziehen.   •
1  Eric Roussel, Jean Monnet, S. 68, Paris 1996

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