10.07.12

Das Schweizer Modell

von Dr. iur. Marianne Wüthrich und Dr. phil. René Roca

Um das Schweizer Modell in allen seinen Facetten zu erfassen, ist es nötig, die grundlegenden Elemente einzeln zu beleuchten. Im folgenden werden das Genossenschaftsprinzip, die Gemeindeautonomie, das Miliz­system, die direkte Demokratie, Föderalismus und Subsidiarität, die nachhaltige Finanzpolitik, die Konkordanzdemokratie sowie die Neutralität genauer betrachtet. Die einzelnen Elemente ergänzen sich fruchtbar und bestimmen in ihrer Summe die spezifische politische Kultur in der Schweiz.

1. Das Genossenschaftsprinzip als Grundlage der schweizerischen politischen Kultur

Die Genossenschaften stellen in ihren verschiedenen Ausformungen für den schweizerischen Bundesstaat ein zentrales Fundament dar. Als wirtschaftliche Organisationsform der Selbsthilfe fusst die Genossenschaft auf einem personalen Menschenbild. Sie darf nicht nur als blosse Rechtsform, sondern muss in einem umfassenden Sinn als wichtige Gesellschaftsform verstanden werden.
Stets ist die Genossenschaft lokal verankert und eingebettet in das föderalistisch-subsidiäre politische System der Schweiz. Die Genossenschafter entscheiden demokratisch über alle anfallenden Fragen, jeder hat eine Stimme.
Der Zweck einer Genossenschaft besteht immer in der von allen Mitgliedern im Zweckartikel festgelegten Lösung einer gemeinsamen Aufgabe, die sich in verschiedenen Bereichen bewegen kann. Es kann sich um soziale Aufgaben (zum Beispiel Alters- und Pflegeheim), öffentliche Versorgung (zum Beispiel Wasserversorgung, Stromversorgung, Waldpflege), Produktivzweige (zum Beispiel Einkauf und Verkauf landwirtschaftlicher Güter, Weinbaugenossenschaften, Nähwerkstätten, Ausbildungsstätten für Behinderte) oder um optimale Nutzung einer gemeinsamen Sache handeln. Die Tätigkeits- und Nutzungsformen können verschieden sein, der Zweck muss immer dem naturrechtlich verankerten Gemeinwohl – dem Bonum commune – dienen.
Der bekannte Schweizer Historiker Prof. Dr. Adolf Gasser hat die Bedeutung des genossenschaftlichen Prinzips besonders klar und eingängig hervorgehoben. Für ihn war die europäische Geschichte stark vom Gegensatz zweier verschiedener Gesinnungen geprägt, und zwar von Herrschaft und Genossenschaft. In diesen Erscheinungen stehen sich, so betont Gasser, zwei Welten gegenüber, die ganz verschiedenen Entwicklungsgesetzen unterstehen: die Welt der von oben her und die Welt der von unten her aufgebauten Staatswesen oder mit anderen Worten: die Welt der Herrschaft und die der Genossenschaft, die Welt der Subordination und die der Koordination, die Welt des Zentralismus und die des Kommunalismus, die Welt der Befehlsverwaltung und die der Selbstverwaltung, die Welt der Gemeinde­unfreiheit und die der Gemeindefreiheit:
«Der Gegensatz Herrschaft – Genossenschaft ist vielleicht der wichtigste Gegensatz, den die Sozialgeschichte kennt. Beim Gegensatz Obrigkeitsstaat – Gesellschaftsstaat geht es eben um schlichtweg fundamentale Dinge: nämlich um die elementaren Grundlagen des menschlichen Gemeinschaftslebens.»1
In seinem Hauptwerk «Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung» führt Gasser aus, dass es das genossenschaftliche Ordnungsprinzip ist, das zu einer kommunalen Gemeinschaftsethik führt:
«Während im obrigkeitlich-bürokratischen Staate Politik und Moral auf grundsätzlich verschiedenen Ebenen liegen, gehören sie im gesellschaftlich-kommunalen Staate untrennbar zusammen. Demgemäss wird man das genossenschaftliche Ordnungsprinzip, wie es den von unten nach oben aufgebauten Gemeinwesen zugrunde liegt, besonders zweckmässig als ‹kommunale Gemeinschafts­ethik› bezeichnen.»2
Dieses genossenschaftliche Prinzip gilt aber in der Schweiz nicht erst seit 1848, sondern war schon seit Jahrhunderten fester Bestandteil der eidgenössischen Gesinnung.
Meistens gingen die Genossenschaften aus der mittelalterlichen Flurverfassung oder, anders ausgedrückt, aus der «mittelalterlichen Gemeinmark» hervor. Für das Verständnis des schweizerischen Staatswesens sind diese frühen Wurzeln des Genossenschaftswesens zentral. Dazu schreibt der Historiker Prof. Dr. Wolfgang von Wartburg:
«Diese kleinen, natürlichen, sich selbst verwaltenden Gemeinwesen sind Schule und Nährboden der schweizerischen Freiheit und Demokratie geworden und sind es heute noch. Die ausgedehntesten und lebensfähigsten Markgenossenschaften aber bestanden im Gebirge, wo die gemeinsame Alp- und Viehwirtschaft ganze Talschaften umfasste.»3
In der Schweiz waren für die allgemeine Verbreitung und Ausgestaltung der Genossenschaften die Allmenden zentral. Dies waren Flächen, die als Weide-, Wald- und Ödlandflächen allen offenstehen mussten. Die Gründung von Allmenden lief so ab, dass die Bewohner eines Siedlungsverbandes – eines oder mehrerer Dörfer, Weiler oder Hofgruppen – ein bestimmtes Gebiet zur kollektiven wirtschaftlichen Nutzung aussonderten. Dadurch entstand für eine bäuerliche Familie eine Dreiteilung: Neben der Ackerflur und dem Wohnbereich mit Hofstätten und Garten stellte die Allmend eine dritte Zone dar, die gemeinsam verwaltet wurde. Seit dem frühen Mittelalter versuchte der europäische Adel, die Allmendverfassung zu bestimmen oder mindestens zu beeinflussen. An vielen Orten, so auch auf dem Gebiet der heutigen Schweiz, konnte sich das Genossenschaftsprinzip aber halten. Durch die Verschiedenheit der lokalen Verhältnisse und der menschlichen Beziehungen entstand mit der Zeit eine Vielfalt von genossenschaftlichen Formen.
Für die Schweiz waren die siedlungsgeschichtlichen Voraussetzungen besonders wichtig. Im schweizerischen Mittelland, wo sich die Wohnstätten zu Dörfern verdichteten, war nebst Haus, Garten und Ackerflur die Gemeinmark oder Allmend für alle Dorfbewohner lebensnotwendig. Im hügeligen Alpenvorland schlossen sich die Höfe zu Allmendgenossenschaften zusammen. In den Alpen bildeten sich vielerorts – ausgehend von den Talschaften als ländliche Verbände – Talgenossenschaften, so in Uri, Ursern, Schwyz, Glarus, im Entlebuch, in Graubünden, im Wallis und in den Tessiner Tälern.
Die Wirtschaftsnobelpreisträgerin Prof. Dr. Elinor Ostrom hat in einer weltweit angelegten grundlegenden Studie die «Verfassung der Allmende» untersucht.4 Ausgehend von historischen Beispielen aus verschiedenen Kontinenten zeigt sie damit die Bedeutung des Genossenschaftsprinzips für die Gegenwart auf. Anhand der Allmend führt sie vor Augen, wie sich Menschen bei knappen, natürlichen Ressourcen organisieren, um gemeinschaftlich komplexe Probleme zu lösen. Elinor Ostrom kommt mit ihren umfassenden Studien zum Schluss, dass für eine gute Bewirtschaftung von lokalen Allmend­ressourcen in vielen Fällen eine Kooperation der unmittelbar Betroffenen besser ist als eine staatliche Kontrolle oder Privatisierung. Damit würdigt sie eindrücklich das genossenschaftliche Prinzip und zeigt klar die Bedeutung dieses Prinzips für das Wirtschaften des 21. Jahrhunderts auf.
Für den geographischen Raum der heutigen Schweiz schufen die Allmenden im Mittelalter ein wichtiges Fundament gemeinschaftlichen Wirkens und sorgten mit ihren Regeln für Ordnung und Sicherheit. Neben den Allmenden, über die in der Regel alle Agrardörfer bis ins 18. Jahrhundert verfügten, entstanden besondere Genossenschaftsformen, die bestimmten weiteren, kommunalen Zwecken dienten.
Die Genossenschaften entwickelten eine gemeinschaftsbildende Kraft, ohne die eine Willensnation Schweiz nicht hätte entstehen können. So übernahmen im Laufe des Spätmittelalters und der Frühen Neuzeit die Dorf- oder Talgenossenschaften nebst ihren traditionellen Bereichen noch weitere Aufgaben des Gemeinwerks. Solche waren etwa die Bestellung von Weg und Steg oder etwa Wasserbau, Wasserversorgung, die Erstellung von kirchlichen Bauten oder auch die Fürsorgepflicht für die Armen. Damit entwickelten sich die Dorf- und Talgenossenschaften langsam zu Dorf- und Talgemeinden, dem Fundament des späteren Bundesstaates.
Wolfgang von Wartburg schreibt zu diesem Vorgang:
«Dieser menschlichen Wirklichkeit, nicht einer abstrakten Idee, entstammt das Schweizer Freiheitsideal […]. So steht die schweizerische Staatsbildung im Gegensatz zu allen andern Staatsbildungen Europas. Es liegt ihr nicht der Wille zur politischen Einheit zugrunde, sondern im Gegenteil der Wille zur Erhaltung der ursprünglichen Eigenart und Freiheit der Glieder, somit zur Erhaltung der Mannigfaltigkeit. Ihre Einheit entsteht nicht durch übergeordnete Macht oder durch Gleichförmigkeit, sondern durch freie Zusammenarbeit an gemeinschaftlichen Aufgaben.»5
Die Genossen wurden also zu Dorfbürgern und die bisherigen Dorfgenossenschaften entwickelten sich zu öffentlichen Dorfgemeinden. Dies führte mit der Zeit zur Entwicklung der heute noch in vielen Kantonen bestehenden Bürgergemeinden.
Die Helvetik bewirkte ab 1798 die Teilung in Einwohner- und Bürgergemeinde. Die Aufteilung der Allmend intensivierte sich nun. Einzelne Allmenden gingen in Pacht- oder Privatbesitz über, andere beanspruchten Einwohnergemeinden oder es bildeten sich privatrechtliche Korporationen. Die Korporationen und Bürgergemeinden sind in der Schweiz bis heute ein wichtiges Traditionsgut und stellen menschliche Verbindungen zu Geschichte und Kultur einer Gemeinde her. Im Kanton Graubünden zum Beispiel leben die alten Dorfgenossenschaften immer noch in den Einwohnergemeinden weiter, deshalb sind diese auch die Besitzer der meisten Gemeingüter. Im bernisch-zentralschweizerischen Gebiet besitzen die Bürgergemeinden als Nachfolgerinnen der ursprünglichen Dorfgenossenschaften das Gemeingut und verwalten es, so auch im Kanton Wallis. Im nordalpinen Raum und im Tessin finden sich die Korporationen oder Korporationsbürgergemeinden als Eigentümer und Verwalter der Gemeinmark.
Ohne die Tradition der Allmend und den beschriebenen «Genossenschaftsgeist» hätte in der Schweiz 1848 die Bundesstaatsgründung nicht stattgefunden. Adolf Gasser betont, dass dieser «Genossenschaftsgeist» stets im kleinen Raum wurzelt, eben in der kleinen übersichtlichen Raumeinheit der Gemeinde, die als Grundlage das Genossenschaftsprinzip besitzt. Nur in einer solchen Raumeinheit kann sich eine lebendige genossenschaftliche Selbstverwaltung entfalten. Adolf Gasser bemerkt dazu:
«Grossräumige Staatskörper von nationalstaatlichem Gepräge konnten immer nur dann in genossenschaftlichem Geiste emporwachsen, wenn sie aus einer Zusammenfügung freier, wehrhafter Volksgemeinden hervorgingen.»6
Aufbauend auf der beschriebenen schweizerischen Tradition der Allmend und Genossenschaften bildete sich im Laufe des 19. Jahrhunderts, vor allem mit der zunehmenden Industrialisierung, eine breite Genossenschaftsbewegung. Diese Bewegung – in der Schweiz wie in Europa – drang in neue, auch industrielle Bereiche vor, nicht aber ohne die genossenschaftlichen Grundprinzipien zu bewahren. So entstanden neben den landwirtschaftlichen Genossenschaften Produktions-, Konsum-, Wohnbau- sowie Kredit- und Spargenossenschaften.
Die Genossenschaft als Rechtsform wurde 1881 im schweizerischen Obligationenrecht festgeschrieben und erfreute sich zunehmender Beliebtheit. So stieg die Zahl der Genossenschaften in der Schweiz um die Jahrhundertwende massiv an (1883: 373; 1890: 1551; 1910: 7113). Der wichtigste Grund waren vor allem die wiederkehrenden Krisen der kapitalistischen Wirtschaft. Mit der grossen Krise der 30er Jahre stiegen die Genossenschaftsgründungen nochmals kräftig an, bis sie im Jahre 1957 mit über 12 000 einen Höhepunkt erreichten.
Knapp die Hälfte der Genossenschaften war landwirtschaftlicher Natur, neu dazu kamen Dienstleistungsbereiche, wie zum Beispiel die Elektrizitätswirtschaft. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden besonders häufig Bau- und Wohngenossenschaften gegründet und gefördert.
In der Schweiz gibt es heute immer noch über 12 000 Genossenschaften.
Elinor Ostrom zählt als Resümee ihrer Forschungen über die Allmend naturrechtlich begründete genossenschaftliche Prinzipien für eine erfolgreiche wirtschaftliche Tätigkeit auf. Diese Prinzipien konnte sie anhand von Beispielen weltweit beobachten. Sie sind ein Ansatz, wie wir auch heute wirtschaftliche Probleme in den Griff bekommen könnten. Die genossenschaftlichen Prinzipien Ostroms sind folgende:
•    Klar definierte Grenzen und wirksamer Ausschluss von externen Nichtberechtigten.
•    Regeln bezüglich der Aneignung und der Bereitstellung der Allmendressourcen, angepasst an die lokalen Bedingungen.
•    Anpassung an sich ändernde Bedingungen; Mitbestimmung der Nutzer bei Änderung der Regeln.
•    Überwachung der Einhaltung der Regeln.
•    Abgestufte Sanktionsmöglichkeiten bei Regelverstössen.
•    Mechanismen zur Konfliktlösung.
•    Anerkennung der Selbstbestimmung der Gemeinden durch übergeordnete Regierungsstellen (subsidiäres Prinzip).

2. Die Gemeindeautonomie

Historisch sind die etwa 2700 Gemeinden in der Schweiz aus der Genossenschaftsidee entstanden, das heisst, sie sind Zusammenschlüsse von Bürgern mit dem Zweck, die anstehenden Aufgaben gemeinschaftlich zu lösen. Zu den Stammaufgaben gehören zum Beispiel die Wahl der Gemeindebehörden, die Festsetzung des Steuersatzes, der Bau von Gemeindestrassen, von Schulhäusern und Kindergärten, von Schwimmbädern und Gemeindehäusern, von eigenen Krankenhäusern und Bibliotheken, die Unterhaltung einer Feuerwehr und vieles mehr. In neuerer Zeit sind weitere Aufgaben wie Abfallentsorgung und Kläranlagen dazugekommen. Aufgaben alter Genossenschaften setzen sich also heute, ergänzt durch viele aktuelle Lebensbereiche, in den modernen schweizerischen Gemeindeverwaltungen fort. Nicht verändert hat sich die von unten gewachsene Grundlage der Gemeindeautonomie: Die Einwohnerinnen und Einwohner führen die Geschäfte von jeher in gemeinsamer Eigenverantwortung und fühlen sich deshalb mit ihrer Gemeinde und deren Bewohnern verbunden. Mit gutem Grund nennt man die Schweiz die «Nation der Gemeinden», denn kaum irgendwo sonst besitzen die Gemeinden ein so grosses Mass an Freiheit und Selbstverwaltung. Daraus ergibt sich auch die Bedeutung der Gemeinde als Schule der direkten Demokratie.

3. Das Milizsystem

Ausdruck einer gemeinschaftlichen Gesinnung ist auch das Milizsystem in den Gemeinden. Die Milizarbeit der Gemeindebewohner vereint neben menschlichen und sozialen unbestreitbar auch finanzielle Vorteile auf sich. Die freiwillige und oft ehrenamtliche Mitarbeit im Gemeinwesen entspricht der Weiterführung der Genossenschaftstradition. Das Miliz­prinzip ist Teil des Zusammenlebens und mit ein Grund, warum die Menschen in ihrer Ge­meinde verwurzelt sind. Hier weiss jeder aktive Bürger, dass er gebraucht wird, dass sein persönlicher Beitrag für die Gemeinde wichtig ist.
Dieser Milizgedanke ist auch in der schweizerischen Armee vorhanden und drückt sich in einer Milizarmee aus, die in der Bevölkerung gut verankert ist. Aber auch in der Politik ist das Milizprinzip auf allen Ebenen präsent. Alle Parlamente in der Schweiz und viele Exekutiv­ämter sind dem Milizprinzip verpflichtet, das heisst, dass die Personen mit einem politischen Amt diese Arbeit nicht hauptberuflich ausüben. Weil wir in der Schweiz praktisch keine Berufspolitiker kennen, sind die Politiker viel stärker mit der Bevölkerung verbunden.

4. Die direkte Demokratie

Bei der direkten Demokratie übt das Stimmvolk als Souverän seine Hoheitsrechte unmittelbar durch Wahlen und Abstimmungen aus. Das heisst, dass das Volk nicht nur die Behörden wählt, sondern auch über Sachfragen entscheidet. Im differenzierten föderalistischen System der Schweiz spielt die direkte Demokratie besonders auf Gemeindeebene eine überragende Rolle. Das sorgfältig angewandte Subsidiaritätsprinzip bietet Gewähr, dass sich die Gemeinden als Zellen des Staates weitgehend selbst verwalten. Die Bürger können sich somit in vielen Gemeinden direkt an den politischen Geschäften beteiligen. In der Gemeindeversammlung ist jeder Stimmbürger Volksvertreter, der mitreden und mitbeschliessen kann. Die Gemeindeversammlung gilt daher als die beste Schule der direkten Demokratie.
Die zahlreichen Abstimmungen in der Schweiz sind Ausdruck der Volksrechte. Mittels der Initiative oder des Referendums besitzt das Volk weitgehende Mitbestimmungsrechte und kann sich auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene aktiv politisch betätigen. Die Initiative und das Referendum kennen bis heute keine allzu grossen Hürden; wer das Bürgergespräch pflegt und eine redliche politische Debatte in Gang setzt, bringt die nötigen Unterschriften in der geforderten Zeit zusammen.
Die Grundlage der direkten Demokratie stellt die Gemeindeautonomie dar. Diese Bürgernähe garantiert, dass der Einzelne stärker in den allgemeinen politischen Prozess einbezogen wird. Auch werden so die regional unterschiedlichen Anliegen der Bevölkerung besser berücksichtigt. Der Bürger erhält die Möglichkeit, sich bei Sachfragen, die er wichtig findet, ohne Umweg über Parteien oder Parlamentarier zu engagieren. Dank der Volksrechte können sich auch Minderheiten, die vielleicht nicht im Parlament vertreten sind, Gehör verschaffen. Die somit durch Initiativen und Referenden aufgebrachten Diskussionen bieten den Beteiligten die Gewähr, dass ihre Wünsche ernsthaft berücksichtigt werden. Der gesamte politische Prozess gewinnt dadurch an Transparenz und Tiefe. Die Verliererseite ist nach einem solchen Ablauf eher bereit, getroffene Entscheide mitzutragen. Die direkte Demokratie ist also auch Garant für den sozialen Frieden und schützt vor unliebsamer Machtkonzentration. Mit Hilfe der direkten Demokratie hat die Schweiz im Laufe ihrer Geschichte Fehlentwicklungen erfolgreich Gegensteuer geben können und menschenwürdige Lösungen gefunden.
Der direkten Demokratie kann auch in wirtschaftlicher Hinsicht ein gutes Zeugnis ausgestellt werden. So kommen drei Wirtschaftswissenschaftler nach empirischen Untersuchungen zum Resultat, dass die direkte Demokratie in der Schweiz modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig sei.7 Die direkte Demokratie, so die drei Autoren, führe im Vergleich zu rein repräsentativen Systemen zu ökonomisch wie politisch effizienteren Lösungen. Sie stützen ihre Aussagen mit statistischen Analysen und belegen, dass unter anderem in direktdemokratisch regierten Gemeinden die Ausgabenpolitik sorgfältiger gehandhabt werde, die Steuermoral der Bevölkerung besser sei und man allgemein eine höhere Wirtschaftsleistung bilanzieren könne. Die direkte Demokratie übe auf die wirtschaftliche Entwicklung insgesamt eine heilsame Wirkung aus.

5. Föderalismus und Subsidiarität

Der Föderalismus ist eine der tragenden Säulen im Aufbau der schweizerischen Eidgenossenschaft. Föderalismus heisst, dass die Hoheitsrechte und Aufgaben in einem Bundesstaat zwischen Zentralstaat (in der Schweiz: dem Bund) und Gliedstaaten (in der Schweiz: den Kantonen) aufgeteilt sind. Während in einem zentralistisch organisierten Staat, wie zum Beispiel Frankreich, die einzelnen Départements in erster Linie Verwaltungsaufgaben erfüllen, reichen die Bedeutung und das politische Gewicht der Gliedstaaten im föderalistischen Staat viel weiter. Kennzeichnend für föderalistische Ordnungen ist der Grundsatz, dass die Eigenständigkeit eines jeden Mitglieds gewahrt bleibt. Echter Föderalismus funktioniert nach dem Grundsatz der Subsidiarität, das heisst die übergeordnete Stelle belässt der unteren Stufe alle Aufgaben, die diese erfüllen kann, und greift nur ergänzend und fördernd ein.
In der Schweiz ist das föderalistische Prinzip besonders ausgeprägt, das heisst, die Stellung der Kantone ist auf Grund der Geschichte der Eidgenossenschaft sehr wichtig. Seit 1291 der Bund zwischen Uri, Schwyz und Unterwalden geschlossen wurde, hat sich die Zahl der verbündeten Orte im Laufe der Jahrhunderte immer mehr vergrössert, und stets handelte es sich um Bündnisverträge zwischen souveränen Staaten. Die Eidgenossenschaft blieb bis zur Gründung des Bundesstaates von 1848 ein Staatenbund, also ein Bündnis zwischen eigenständigen Staaten (wenn man vom kurzen und für die Eidgenossen unfreiwilligen Experiment Napoleons während der Helvetik absieht).
Die Tagsatzungskommission, welche in der Rekordzeit vom Februar bis zum September 1848 die erste Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft ausarbeitete, brachte das Kunstwerk zustande, die Grundlage unseres Bundesstaates so zu schaffen, dass ein friedliches und konstruktives Zusammenwirken aller Kantone bis heute möglich wurde.
Die starke Betonung des föderalistischen Prinzips in der Bundesverfassung von 1848 ermöglichte es auch den im Sonderbundskrieg unterlegenen Kantonen, trotz anfänglicher Widerstände im Laufe der nächsten Jahrzehnte die neue Staatsordnung zu bejahen. In diesem Sinne schreibt der Historiker Prof. Dr. Georg Thürer:
«Nur der Ausgleich konnte gesunden Frieden stiften. Der Bundesstaat will seine Teilstaaten nicht einschmelzen, sondern eingliedern. So blieben die Ratshäuser der Kantone Stätten der Regierung, sie wurden nicht blosse Verwaltungsgebäude eines allmächtigen Bundes. […] Uns ist der Bundesstaat die wesensmässige politische Daseinsform. […] Die Kantone und die Gemeinden sind überblickbare politische Gebilde, die uns davor bewahren, im Staate nur die kalte Hand zu sehen. In der demokratischen Kleinform fühlt man sich viel eher als Träger und nicht nur als Leidtragender der Politik. Was aber im politischen Leben die Freude an der Verantwortung hebt, ist nicht so bald zu teuer bezahlt.»8
Die wichtigsten Inhalte der föderalistischen Ordnung im schweizerischen Bundesstaat sind das Zweikammersystem, das Erfordernis des Ständemehrs für Verfassungsänderungen, der Grundsatz der Souveränität der Kantone sowie das Prinzip der Subsidiarität:
Das Zweikammersystem:
Im Ständerat hat jeder Kanton zwei und jeder Halbkanton einen Abgeordneten (BV Art. 150). Demnach haben alle Kantone in der kleinen Kammer das gleiche politische Gewicht, ungeachtet ihrer Bevölkerungszahl. Dies ist von besonderer Tragweite, weil der Ständerat die gleichen Kompetenzen hat wie die Volkskammer, der Nationalrat, also gleichberechtigt ist.
Das Erfordernis des Ständemehrs für Verfassungsänderungen:
Änderungen der Bundesverfassung, der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (zum Beispiel Nato) oder zu supranationalen Gemeinschaften (zum Beispiel Uno, EU) sowie die Genehmigung von durch die Bundesversammlung dringlich erklärten Bundesgesetzen unterstehen dem obligatorischen Referendum. Das heisst, es gibt eine zwingende Volksabstimmung. Voraussetzung für die Annahme einer Vorlage ist nicht nur die Mehrheit der Stimmenden, sondern auch die Mehrheit der die Vorlage bejahenden Kantone, das sogenannte Ständemehr. (Art. 140 BV) Jede Verfassungs- oder Gesetzesänderung muss zunächst nicht nur die Volkskammer, den Nationalrat, passieren, sondern auch eine Mehrheit im Ständerat finden. Anschliessend muss jede Verfassungsrevision in der Volksabstimmung nicht nur eine Mehrheit der Stimmen erlangen (Volksmehr), sondern auch die Hürde des Ständemehrs nehmen. So hat im Laufe der Geschichte des schweizerischen Bundesstaates der Ständerat den Nationalrat häufig zu einer gemässigteren Lösung «gezwungen»; und wenn es auch nur sehr selten vorkam, dass Volk und Stände in einer Abstimmung entgegengesetzte Stimmen abgaben, spielt doch das Ständemehr eine äusserst wichtige prophylaktische Rolle. Der Bundesrat und das Parlament haben bei der Ausarbeitung einer Vorlage immer schon vor Augen, dass sie diese durch eine Volksabstimmung bringen müssen; eine Vorlage, welche keine Chance hätte, eine Mehrheit der Kantone hinter sich zu vereinen, muss deshalb schon im Parlament entsprechend geändert werden.
Der Grundsatz der Souveränität der Kantone und das Prinzip der Subsidiarität:
Neben dem Zweikammersystem und dem Ständemehr als Voraussetzung für Verfassungsänderungen gehört der Grundsatz der Souveränität der Kantone und damit im Zusammenhang das Prinzip der Subsidiarität zu den wesentlichen Merkmalen des Föderalismus schweizerischer Prägung.
«Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.» (Art. 3 BV)
Laut Artikel 3 der Bundesverfassung sind die Kantone grundsätzlich souverän, das heisst, sie bestimmen über ihre Angelegenheiten selbst, sie regieren und verwalten ihren Staat eigenständig. Der Begriff «Staat» bezeichnet in der Schweiz die Kantone: «Staatssteuern» zum Beispiel sind die Steuern, welche die Kantone erheben – im Gegensatz zu den «Bundessteuern»; das «Staatsarchiv» ist ein kantonales Archiv; usw. Die Kantone üben gemäss Art. 3 BV alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Dem Bund stehen also ausschliesslich diejenigen Kompetenzen zu, welche ihm ausdrücklich durch die Verfassung zugebilligt werden. Das heisst,  Bundesrecht hat subsidiären Charakter. Ebenso ist das Verhältnis der Kantone über die einzelnen Kantonsverfassungen zu ihren Gemeinden geregelt.
Eine wichtige Folge des föderalistischen und subsidiären Systems in der Schweiz – gepaart mit der direkten Demokratie – ist eine nachhaltige Finanzpolitik.

6. Nachhaltige Finanzpolitik – die «Schuldenbremse»

Eine wichtige Ursache für den relativ guten finanziellen Zustand des Schweizer Staatshaushaltes ist die sogenannte «Schuldenbremse», die seit dem Jahre 2003 auf Bundesebene gilt.
Wortlaut des Art. 126 der schweizerischen Bundesverfassung (BV) Schuldenbremse:
Art. 126 Haushaltführung
1    Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht.
2    Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen.
3    Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann der Höchstbetrag nach Absatz 2 angemessen erhöht werden. Über eine Erhöhung beschliesst die Bundesversammlung nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe c.
4    Überschreiten die in der Staatsrechnung ausgewiesenen Gesamtausgaben den Höchstbetrag nach Absatz 2 oder 3, so sind die Mehrausgaben in den Folgejahren zu kompensieren.
5    Das Gesetz regelt die Einzelheiten.
In der Schweiz trägt das Volk die Verantwortung für den sparsamen Umgang mit seinen eigenen Steuergeldern. Die Schweizer bestimmen über die Höhe ihrer Steuern und über Projekte des Staates. In Bund, Kanton und Gemeinde entscheiden die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an der Urne oder in der Gemeindeversammlung über die Erhöhung des Steuerfusses, über die Einführung oder Abschaffung bestimmter Steuerarten und über eine Vielzahl von Ausgaben der öffentlichen Hand. Dies tun sie in der Regel vernünftig und wohlüberlegt, wie der verhältnismässig gute Stand der Finanzen auf allen drei Ebenen beweist.
Die Schuldenbremse in Artikel 126 der Bundesverfassung wurde nicht durch die Behörden beschlossen, sondern durch das Volk, und zwar mit grosser Mehrheit. Am 2. Dezember 2001 stimmten 84,7 Prozent der Stimmberechtigten und sämtliche Stände (Kantone) dieser neuen Verfassungsbestimmung zu und erteilten damit dem Bundesrat und dem Parlament den Auftrag, dafür zu sorgen, dass die Bundesausgaben im Lauf der Jahre die Einnahmen nicht übersteigen dürfen. Der Souverän selbst übernahm die Verantwortung dafür, dass die Verschuldung nicht aus dem Ruder laufen kann.
In den meisten Kantonen hat das Stimmvolk Gesetzen über eine Schuldenbremse an der Urne zugestimmt beziehungsweise das Referendum dagegen nicht ergriffen. Auch in den Kantonen setzen also die Stimmbürger den Behörden Ausgabenschranken.
In den meisten schweizerischen Gemeinden entscheiden die Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung über das Budget, das heisst über sämtliche geplanten Ausgaben der kommenden Jahre. Jeder Schulhausumbau und jeder Ersatz oft noch funktions­fähiger Computer wird von den Steuerzahlern auf ihre Notwendigkeit überprüft. Nach jedem Geschäftsjahr kontrolliert die Gemeindeversammlung die Rechnung; die Exekutive muss jede Übersteigung eines budgetierten Postens befriedigend begründen können. In Schweizer Gemeinden kommt deshalb ungetreue Geschäftsführung praktisch nicht vor, geschweige denn Korruption.
Weiter arbeiten Gemeinderäte und Gemeindepräsidenten nur in grossen Städten vollamtlich, in den kleineren Gemeinden bekleiden sie ihr Amt neben einer Erwerbstätigkeit in der Wirtschaft; dementsprechend sind ihre Gehälter mehrheitlich bescheiden. Die Schweizer Gemeinden sind in ihrer grossen Mehrzahl nicht sehr verschuldet, weil das Volk mit seinem eigenen Geld haushälterisch umgeht.
In der Schweiz verfügen die Kantone und Gemeinden über eine hohe Finanzautonomie, das heisst, sie kriegen nicht einfach Geld aus Bundeskassen, das sie dann möglichst grosszügig ausgeben, damit sie nächstes Jahr noch mehr Mittel erhalten. Vielmehr ist jeder Kanton, jede Gemeinde selbst verantwortlich für die Planung und Organisation seiner/ihrer Einnahmen und Ausgaben. Dementsprechend ist der Bundeshaushalt im Vergleich zu anderen Staaten relativ klein.
«Nur die Kombination von institutionellen Beschränkungen (Regeln und Schuldenbremsen), direkter Demokratie und Föderalismus kann die Verschuldung des Staates begrenzen. In der Schweiz geht die Finanzautonomie der Kantone und Gemeinden einher mit einer höheren Eigenverantwortung (fiskalische Äquivalenz).»9

7. Konkordanzdemokratie

Neben der direkten Demokratie zeichnet sich das Schweizer Demokratiemodell zusätzlich durch die sogenannte Konkordanzdemokratie aus. Die meisten übrigen demokratischen Systeme sind als Konkurrenzdemokratie organisiert. In der Konkordanzdemokratie tritt im Gegensatz zur Konkurrenzdemokratie nicht das Mehrheitsprinzip als zentraler Entscheidungsmechanismus des politischen Systems in Erscheinung. In einer Konkordanzdemokratie stehen das gütliche Einvernehmen und breit abgestützte Kompromisslösungen im Vordergrund und nicht eine konkurrierende Mehrheitsherrschaft mit wechselnder Rolle von Regierung und Opposition. Alle wichtigen politischen Parteien werden in die Entscheidungsfindung einbezogen und bei der Vergabe von politischen Ämtern sowie Führungspositionen in Verwaltung, Armee und Justiz ungefähr im Verhältnis zu ihrer Stärke berücksichtigt. Die schweizerische Konkordanzdemokratie begann sich im Verlauf der 30er Jahre herauszubilden, und zwar im Gefolge der Überwindung des ideologisch stark polarisierten Konfliktes zwischen Arbeiterbewegung und bürgerlichen Kräften.
Ein Ausdruck der Konkordanzdemokratie ist beispielsweise die seit 1959 geltende sogenannte «Zauberformel» hinsichtlich der Zusammensetzung des Bundesrates (Exekutive auf Landesebene). Die vier stärksten Parteien delegieren Vertreter in den Bundesrat, was dem politischen System Stabilität verleiht und für das wirtschaftliche System eine gewisse Kontinuität und deshalb auch Verläss­lichkeit zeitigt.

8. Neutralität

Eine Definition der schweizerischen Neutralität findet sich in keinem Gesetz. In der Bundesverfassung von 1999 ist zwar die Verpflichtung von Bundesrat und Bundesversammlung festgehalten, die Neutralität zu erhalten; bis zum Jahr 2000 wurde jedoch die Neutralität in der Verfassung nicht erwähnt. Die Staatsmaxime der Neutralität war in der geschichtlichen Überlieferung so selbstverständlich verankert, dass die Begründer des Bundesstaates von 1848 es nicht für nötig hielten, sie festzuschreiben. Auch für die Schweizer der Gegenwart ist die Neutralität eine unverzichtbare Grundlage der Eidgenossenschaft: In einer vor kurzem veröffentlichten Umfrage der ETH Zürich10 sprachen sich 95% für den Erhalt der Neutralität aus.
Den Ursprung friedensfördernder Tätigkeit der Schweiz und ihre Verknüpfung mit dem Neutralitätsprinzip finden wir in der Geschichte der Alten Eidgenossenschaft: Schon seit dem Mittelalter waren die alten Orte (das sind die heutigen Kantone) verpflichtet, in innereidgenössischen Konflikten «stille zu sitzen», das heisst, keiner Partei zu helfen. Sie wurden sogar zu einer aktiven Neutralitätspolitik angehalten: Im Falle von Streitigkeiten zwischen den übrigen Kantonen mussten sie versuchen, eine Vermittlung anzubahnen. Diese zwei Komponenten, die Nichteinmischung und die Verpflichtung, im Konfliktfalle ihre Guten Dienste anzubieten, haben sich bis heute erhalten.
Aussenpolitisch begann die Schweiz nach dem 30jährigen Krieg (1648), die Neutralität zu beachten; sie schützte sich zum Beispiel davor, in fremde Konflikte hineingezogen zu werden, indem sie allen ausländischen Truppen das Durchmarschrecht verweigerte. Nach dem Zusammenbruch des napoleonischen Regimes im Jahre 1815 bekannte sich die Eidgenossenschaft endgültig zur Neutralität; damals wurde ihre immerwährende bewaffnete Neutralität auch von den Grossmächten anerkannt.
Was beinhaltet die schweizerische Staats­maxime der Neutralität?
Die Neutralität ist eine «immerwährende», das bedeutet: sie ist nicht von der momentanen Lage auf der Welt abhängig, sondern gilt sowohl in Kriegs- als auch in Friedenszeiten.
In Kriegszeiten ist die Neutralität besonders wichtig: So fanden im Ersten und im Zweiten Weltkrieg Tausende von Flüchtlingen eine Zuflucht in der Schweiz. Mitten im Zweiten Weltkrieg, als die Schweiz über Jahre von Kriegsgebiet umschlossen war, konnten verwundete Soldaten der deutschen und der alliierten Truppen auf Schweizer Boden ausgetauscht werden; dies wäre in keinem anderen Land möglich gewesen. Zehntausende von Kindern aus den Kriegsländern verbrachten mitten im Krieg einen drei­monatigen Erholungsurlaub in Schweizer Gastfamilien; viele von ihnen pflegen heute noch den Kontakt zueinander.
Die immerwährende Neutralität beinhaltet selbstverständlich die Verpflichtung, keinen Krieg zu beginnen und sich nicht mit einer Kriegspartei gegen eine andere zu verbünden.
Die Besonderheit der immerwährenden Neutralität zeigt sich auch in Friedenszeiten: Die Schweiz ist verpflichtet, eine Neutralitätspolitik zu betreiben, das heisst alle Staaten poli­tisch und wirtschaftlich unparteiisch zu behandeln.
Zur immerwährenden Neutralität gehört der Verzicht auf die Teilnahme an militärischen Bündnissen wie der Nato.
Die schweizerische Neutralität ist eine bewaffnete Neutralität: Diese beinhaltet die Pflicht zur Verteidigung des Landes und der Bevölkerung im Falle eines Angriffs oder einer Bedrohung.
Das schweizerische Neutralitätsprinzip beinhaltet andererseits keine Einschränkung der freien Meinungsäusserung. Selbstverständlich dürfen und müssen wir Schweizer Stellung beziehen, wenn in einem anderen Land gegen Völkerrecht oder Grundrechte verstossen wird. Das Recht zur Stellungnahme haben auch Politiker und Behörden. Jeder, der nicht andere Ziele verfolgt als die Wahrheitsfindung, weiss, dass die überwältigende Mehrheit der Bevölkerung und der Politiker zur Zeit des Zweiten Weltkriegs gegen den Nationalsozialismus eingestellt war und dies auch zum Ausdruck gebracht hat.
Die Neutralität der Schweiz dient nicht nur dem eigenen Land. Im Gegenteil: Gerade die heutige Welt mit ihren Kriegen und dem damit verbundenen menschlichen Elend braucht dringend neutrale Staaten, die in keine politischen und militärischen Allianzen eingebunden sind.
Eine bedeutende Wegmarke auf dem neutralitätspolitischen Pfad der Schweiz war die Gründung des Roten Kreuzes 1863 in Genf. Nur ein neutraler Kleinstaat konnte – und kann heute noch – die ehrenvolle Rolle als IKRK-Hauptverantwortlicher übernehmen, ist doch das Vertrauen aller beteiligten Regierungen und aller involvierten Bevölkerungsgruppen eine unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche humanitäre Tätigkeit. Dasselbe gilt selbstverständlich für die Ausübung der Guten Dienste, zum Beispiel in Form von Vermittlungstätigkeiten und Schutzmachtmandaten. Auch ist der neutrale Boden, den unser Land anbieten kann, für Zusammenkünfte verfeindeter Parteien wertvoll. Aktuell glauben laut einer Studie der ETH Zürich 93% der Schweizer Bevölkerung «an die Schlichter- und Vermittlerrolle der Schweiz dank der Neutralität».10 Es ist weltweit bekannt, dass Schweizer Diplomaten, IKRK-Delegierte und andere humanitäre Helfer dank der Neutralität der Schweiz und ihrer Unabhängigkeit von Grossmächten und internationalen Organisationen das Vertrauen von Menschen und Regierungen besitzen.    •
1 Gasser, Adolf: Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung, zweite, stark erweiterte Auflage, Basel 1947,
S. 13.
2 Gasser, Gemeindefreiheit, S. 18.
3 von Wartburg, Wolfgang: Geschichte der Schweiz, München 1951, S. 17.
4 Ostrom, Elinor: Die Verfassung der Allmende. Jenseits von Staat und Markt, Tübingen 1999.
5 von Wartburg, Geschichte, S. 11f.
6 Gasser, Gemeindefreiheit, S. 14.
7 Kirchgässner, Gebhard; Feld, Lars P.; Savioz,
Marcel R.: Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig, Basel 1999.
8 Thürer, Georg: Gemeinschaft im Staatsleben der Schweiz, Bern 1998, S. 23.
9 Feld, Lars; Kirchgässner, Gebhard: Sustainable
Fiscal Policy in a Federal System: Switzerland as an Example, CREMA Working Paper No. 16, 2005.
10 www.news.admin.ch/message/index.html?lang=de&print_style=yes&msg-id=44710    

Quelle: Zeit-Fragen Nr. 29 vom 9. Juli 2012

1 Kommentar:

Anonym hat gesagt…

Dazu passend:
Genossenschaft

http://www.zeit-fragen.ch/index.php?id=956