07.03.12

EU-AUSTRITTS-VOLKSBEGEHREN - Abweisungsbescheid vom BMI

Der am 20. Dezember 2011 eingebrachte Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens mit der Kurzbezeichnung „EU-AUSTRITTS-VOLKSBEGEHREN" wird abgewiesen.
Begründung
Der im Spruch angeführte Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens wurde am 20. Dezember 2011 von der Bevollmächtigten des Volksbegehrens, Inge RAUSCHER, 3424 Zeiselmauer, Hagengasse 5, gemeinsam mit drei weiteren Vertretern und einer Vertreterin (Helmut SCHRAMM, Richard Leopold TOMASCH, Mag. Markus LECHNER und Renate ZITTMAYR) im Bundesministerium für Inneres persönlich überbracht. Nach den auf dem Einleitungsantrag ge­machten Angaben sind diesem 9.270 Unterstützungserklärungen beigegeben. Der Text des Volksbegehrens auf dem Antrag hatte folgenden Wortlaut:
„Herbeiführung des Austritts der Republik Österreich aus der Europäischen Union durch ein vom Nationalrat zu beschließendes Bundesverfassungsgesetz, das einer verpflich­tenden Volksabstimmung zu unterziehen ist." 
Dem Einleitungsantrag war eine drei Seiten umfassende Begründung zum Volksbegehren bei‑
gegeben. Bereits bei der ersten Prüfung des Antrages sowie mehrerer diesem Antrag beigege‑
bener Unterstützungserklärungen aus Anlass der Übergabe im Bundesministerium für Inneres
ließ sich eine krasse Divergenz zwischen der Beschreibung des Anliegens im Einleitungsantrag und dem auf den Unterstützungserklärungen aufscheinenden Text des Volksbegehrens erken­nen.
Während das Anliegen im Einleitungsantrag wie oben ausgeführt beschrieben wurde, wies die Bezeichnung des Volksbegehrens auf dem Formular der Unterstützungserklärung lediglich die unbestimmte Wortfolge ,,AUSTRITT aus der Europäischen Union" auf. Nach dem durch die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes bestehenden Gebot der Auslegung wahlrechtlicher Normen strikt nach dem Wortlaut (z.B. VfSlg 15.375/1998, 16.03412000, 17.951/2006) deutet alles darauf hin, dass ein „Anliegen", wie es einerseits in die Rubrik „[Text des Volksbegehrens]" auf dem Formular für den Einleitungsantrag (Anlage 1 zum Volksbegehrengesetz 1973) und andererseits in die Rubrik „[Volksbegehren]'' auf dem Formular für die Unterstützungserklärung (Anlage 2 zum Volksbegehrengesetz 1973) einzutragen ist, wenn nicht wortident, so zumindest inhaltlich deckungsgleich sein muss. Wahlbehörden sind durch die Formalvorschriften des Wahlrechts streng gebunden; die strikte Wortinterpretation soll, wie vom Verfassungsgerichts­hof wiederholt festgehalten wurde, verhindern, dass „der Willkür Tür und Tor geöffnet werden". Sie findet nicht nur bei der Interpretation von Wahlordnungen im engeren Sinn, sondern auch bei der Auslegung des Volksbegehrengesetzes 1973 Anwendung (vgl. VfSlg 18.029/2006).
Dass mit der Rubrik „[Volksbegehren]" in der Anlage 2 zum Volksbegehrengesetz 1973 nicht die Kurzbezeichnung für ein Volksbegehren gemeint ist, lässt sich klar daran erkennen, dass sowohl das Formular der Unterstützungserklärung, als auch das Formular für den Einleitungs­antrag eine separate Rubrik für die Kurzbezeichnung aufweisen. Seit dem 1. Jänner 1999 be­sitzen die Formulare für den Einleitungsantrag und für die Unterstützungserklärung jenes Lay­out und jene inhaltliche Gestaltung, die auch für den vorliegenden Fall von Relevanz sind; sie sind als Anlagen zum Volksbegehrengesetz 1973 hinsichtlich der Formerfordernisse gesetzlich eindeutig definiert und nicht veränderbar. Seit der Neugestaltung besagter Anhänge mit 1. Jän­ner 1999 haben bei allen bislang durchgeführten Volksbegehren die Einleitungsanträge und die Unterstützungserklärungen stets eine vollständige oder zumindest inhaltliche Kongruenz auf­gewiesen: In acht Fällen waren die Texte wortident, in zwei Fällen inhaltlich deckungsgleich. (In zwei Fällen war die Übereinstimmung nicht mehr eindeutig eruierbar, weil das Formular einer Unterstützungserklärung nicht mehr zur Verfügung stand.) 
Der Ausgangspunkt jedes Volksbegehrens ist das Sammeln von Unterstützungserklärungen. In einer chronologischen Abfolge steht die Unterzeichnung der Unterstützungserklärungen am Beginn des gesamten Prozesses, oftmals lange vor dem Zeitpunkt, an dem der zuständigen Behörde der Einleitungsantrag vorgelegt wird. Der Gesetzgeber hat daher schon die Unterfertigung von Unterstützungserklärungen an stringente Formerfordernisse geknüpft, sei es die Ge­staltung des Formulars, sei es das Procedere der Unterschriftenleistung vor der Gemeinde, in der die unterstützungswillige Person in die Wählerevidenz eingetragen ist. Gerade weil diese strikten Vorkehrungen bestehen, ist es möglich, Unterstützungserklärungen aus dem Einlei­tungsverfahren in der Folge auch als Unterstützungserklärungen im Eintragungsverfahren gel­ten zu lassen (vgl. Merli in Korinek/Holoubek [Hrsg] Bundesverfassungsrecht [1999] Art 41 Abs 2 B-VG Rz 37). Es erscheint daher unerlässlich, dass sich auch das auf dem Unterstützungser­klärungs-Formular ausformulierte Begehren mit dem Begehren auf dem erst später vorgelegten Einleitungsantrag deckt. Würde im Einleitungsverfahren keine Prüfung der inhaltlichen Überein­stimmung von Unterstützungserklärungen und Einleitungsantrag durch die zuständige Bun­desministerin für Inneres stattfinden, so wäre — ganz im Sinne des Präventionsgedankens der strikten Wortinterpretation — auch der Möglichkeit einer Täuschung unterstützungswilliger Wahl­berechtigter Tür und Tor geöffnet. Unter einer wortgleichen Kurzbezeichnung könnte unterstüt­zungswilligen Personen im Extremfall sogar ein gegenteiliges Anliegen „unterschoben" werden, um erst auf diese Weise an die erforderliche Zahl an Unterstützungserklärungen zu gelangen. Es entspricht der Gleichbehandlungspflicht des Staates gegenüber Volksbegehren, dass stets ein nachvollziehbarer, einheitlicher Maßstab bei der Entscheidungsfindung angelegt wird (vgl. in diesem Sinne Bußjäger in Rill/Schäffer [Hrsg] BVR Komm [2004] Art 41 B-VG 41); bei einem Abgehen von der seit vielen Jahren bestehenden Vorgangsweise bei der überprüfung der An­lagen 1 und 2 zum Volksbegehrengesetz 1973 würde sich für die Bundesministerin für Inneres nicht zuletzt die Frage stellen, wo im Fall einer Divergenz der Wortlaute auf dem Einleitungsan­trag und der Unterstützungserklärung jeweils die Grenze zu ziehen wäre, das heißt, bis zu wel­chem Grad der Unterschiedlichkeit einem Antrag noch stattzugeben und ab wann dieser abzu­weisen wäre.

Bei der am 20. Dezember 2011 beantragten Einleitung des Volksbegehrens mit der Kurzbe­zeichnung „EU-AUSTRITTS-VOLKSBEGEHREN' kann nicht einmal von einer annähernden inhaltlichen Kongruenz zwischen Einleitungsantrag und Unterstützungserklärungen die Rede sein. Mit der Wortfolge „AUSTRITT aus der Europäischen Union' auf der Unterstützungserklä­rung wird bereits der Vorgabe des § 4 Abs. 1 des Volksbegehrengesetzes 1973 nicht Genüge getan, weil eine derartige ,,Bezeichnung" — die im Sinne der strikten Wortinterpretation von einer „Kurzbezeichnung" zu unterscheiden ist — im Vergleich dazu auf dem Einleitungsantrag nicht festzustellen ist. Dass sich der Wortlaut „AUSTRITT aus der Europäischen Union' wesentlich vom Wortlaut auf dem Einleitungsantrag unterscheidet und sich damit dem Anschein nach nicht auf dasselbe „Volksbegehren' im Sinn der Bezeichnung der Rubrik auf der Unterstützungserklä­rung bezieht, ist kein rein formales Argument. Liest eine unterstützungswillige Person den in der entsprechenden Rubrik auf dem Unterstützungserkfärungs-Formular eingetragenen Wortlaut in Zusammenschau mit dem über der Rubrik abgedruckten, standardisierten Text („Der (Die) Ge­fertigte unterstützt hiermit den Antrag auf Einleitung des Verfahrens für ein Volksbegehren be­treffend folgende durch Bundesgesetz zu regelnde Angelegenheit: AUSTRITT aus der Europäi­schen Union"), so kann sie durchaus zu dem Schluss kommen, dass auf Grund dieses Volks­begehrens, eine ausreichende Anzahl an Unterschriften vorausgesetzt, mittels eines vom Nati­onalrat beschlossenen Bundesgesetzes der Austritt aus der Europäischen Union herbeigeführt werden könnte. Wie gleich unten näher dargelegt wird, ist dies rechtlich gar nicht möglich. Im Einleitungsantrag ist ein anderer Vorgang skizziert, als auf der Unterstützungserklärung, und es erscheint daher mehr als fraglich, ob der Personenkreis, der das Volksbegehren mit der auf der Unterstützungserklärung enthaltenen, äußerst kurzen Bezeichnung unterstützt hat, auch dann die Unterstützungserklärung unterschrieben hätte, wenn der im Einleitungsantrag aufscheinen­de Wortlaut in dieser detaillierten Form ebenso auf dem Unterstützungserklärungs-Formular abgedruckt gewesen wäre. 

Aus Art. 41 Abs. 2 B-VG ergibt sich, dass ein Volksbegehren eine durch Bundesgesetz zu re­gelnde Angelegenheit betreffen muss. Die Bestimmung ist systematisch unter der Überschrift „Der Weg der Bundesgesetzgebung" zu finden. Gegenstand eines Volksbegehrens kann nur sein, was sich durch ein Bundesgesetz umsetzen lässt. Das Volksbegehren muss also darauf abzielen, den Gesetzgeber zu veranlassen, diejenigen Wünsche, die in dem Volksbegehren zum Ausdruck gebracht werden, durch die Erlassung eines Bundesgesetzes zu erfüllen. Akte der Mitwirkung an der Vollziehung oder die Forderung nach einem tatsächlichen Verhalten, sei es des Nationalrates oder eines anderen Staatsorganes, können nicht mit einem Volksbegeh­ren initiiert werden. Der Austritt aus der Europäischen Union in Form eines (einfachen) Bundes­gesetzes, wie ihn der Begehrens-Text auf dem Unterstützungserklärungs-Formular benennt, ist keine vom Gesetzgeber veranlassbare Handlung. Wie der Vertrag von Lissabon (EUV) im neu eingefügten Art. 49a ausführt, kann jeder Mitgliedstaat „im Einklang mit seinen verfassungs­rechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten" (Abs. 1 leg. cit.). Der Mitglied­staat, der auszutreten beschließt, muss dem Europäischen Rat seine Absicht mitteilen, wonach auf der Grundlage der Leitlinien des Europäischen Rates „die Union mit diesem Staat ein Ab­kommen über die Einzelheiten des Austritts" aushandelt und dieses Abkommen abschließt, ‚wobei der Rahmen für die künftigen Beziehungen dieses Staates zur Union berücksichtigt wird. Das Abkommen wird nach Artikel 188n Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Euro­päischen Union ausgehandelt. Es wird vom Rat im Namen der Union geschlossen; der Rat be­schließt mit qualifizierter Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments." (Abs. 2 leg. cit.).

Die in Schrifttum und Praxis weitläufig vertretene Auffassung, dass grundsätzlich nicht vom Ge­setzgeber zu veranlassende Inhalte ausnahmsweise zumindest im Rahmen eines Bundes-Verfassungsgesetzes begehrt werden könnten (vgl. etwa Merk in Korinek/Holoubek, Art 41 Abs 2 B-VG Rz 15), lässt sich im Wortlaut des Begehrens auf den Unterstützungserklärungen nirgends erkennen, da in der Rubrik „[Volksbegehren]" auf keinerlei gesetzliche Maßnahme verwiesen wird und die darüber abgedruckte Standardklausel lediglich von einem „Bundesge­setz" spricht. Nach dem Stufenbau der Rechtsordnung besteht zwischen einem Bundesgesetz und einem Bundes-Verfassungsgesetz ein fundamentaler Unterschied, der nicht durch etwaige unsaubere Formulierungen verwässert werden darf. Die gleichsam ,,reparierende" Ausnahme-Wirkung einer solchen verfassungsrechtlichen Klammer müsste explizit begehrt werden. 
Der Umstand, dass sich die Kurzbezeichnung „EU-AUSTRITTS-VOLKSBEGEHREN" sowohl auf der Unterstützungserklärung, als auch auf dem Einleitungsantrag findet, mag zwar ein Indiz dafür darstellen, dass dasselbe Volksbegehren unterstützt wurde. Da jedoch grundsätzlich so­gar zwei vollkommen unterschiedliche Volksbegehren unter der gleichen Kurzbezeichnung fir­mieren könnten (ein gegenläufiges gesetzliches Verbot besteht, anders als bei wahlwerbenden Gruppen, nicht), kann nur eine genaue inhaltliche Prüfung zum Zeitpunkt der Einleitung Auf­schluss geben. Eine solche Überprüfungsmöglichkeit hat freilich die unterstützungswillige Per­son nicht; sie muss sich darauf verlassen können, dass sie mit ihrer unterfertigten Erklärung definitiv jenes Anliegen unterstützt hat, das in weiterer Folge mit dem Einleitungsantrag und allen erforderlichen Anlagen der Bundesministerin für Inneres vorgelegt wird. Neben dem Erfor­dernis der Gleichbehandlung aller Volksbegehren kommt der entscheidenden Behörde insbe­sondere auch die Schutzpflicht des Staates gegenüber potenziellen Unterstützern eines Volks­begehrens zu (vgl. Bußjäger in Rill/Schäffer, Art 41 B-VG 41). Der Schutz unterstützungswilli­ger Wahlberechtigter ist objektiv wohl nur dann gewährleistbar, wenn — unter Anwendung der strikten Auslegung nach dem Wortlaut — der Einleitungsantrag und die Unterstützungserklärun­gen eine zumindest weitest gehenden inhaltliche Kongruenz aufweisen. Andernfalls muss die Behörde selbst bei großzügiger Abwägung der Umstände die Identität zwischen Unterstüt­zungserklärung und Einleitungsantrag im Interesse der unterstützungswilligen Personen be­zweifeln. Im konkreten Fall präsentieren die Unterstützungserklärungen und der Einleitungsan­trag ein — unbeschadet der wortidenten Kurzbezeichnung — inkonsistentes Bild, das in Richtung zweier verschiedener Volksbegehren deutet: Dem einen, auf Grund des Einleitungsantrages, wäre gemäß dem Wortlaut wahrscheinlich stattzugeben, es wurde aber nicht von einer ausrei­chenden Anzahl dazu passender Unterstützungserklärungen begleitet; das andere kann, nach dem Wortlaut auf den Unterstützungserklärungen, rechtlich nicht Gegenstand eines Volksbe­gehrens sein und wurde auch nicht mit einem passenden Einleitungsantrag vorgelegt, sodass ihm die Stattgebung versagt werden müsste.

Aus den dargelegten Erwägungen entspricht das Volksbegehren nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 1 des Volksbegehrengesetzes 1973. Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Bescheid ist ein ordentliches Rechtsmittel nicht zulässig. Gegen diesen Bescheid kann Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof erhoben werden. Die Beschwerde muss von einem Rechtsanwalt unterschrieben sein.

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