07.01.11

Subsidiarität


V. Subsidiarität
Der Vertrag von Lissabon verankert das Subsidiaritätsprinzip in Art. 3b (5) Abs. 1 S. 1, Abs. 3 und 4 als Ausübungsregelung neben dem Grundsatz der begrenzten Ermächtigung (Absatz 1 S. 1 und Absatz 2) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Absatz 1 S. 2 und Absatz 4).
„Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“ (Absatz 3).
Diese Regelung ist unverändert der Kritik des gemeinschafts-/unionsrechtli­chen Subsidiaritätsprinzips723 ausgesetzt. 


Soweit der Bereich ausschließlicher Unionszuständigkeiten betroffen ist, wird die Anwendbarkeit des Prinzips der Subsidiarität bereits durch den Vertrag (Art. 3b (5) Abs. 3 EUV, bislang Art. 5 Abs. 2, 1. Hs. EGV) ausdrücklich ausgeschlossen.

Die konkurrierende Kompetenzausübung aufgrund der geteilten Zuständigkeit der Union (Art. 2c (4) AEUV) ist wegen der durch das offene Subsidiaritätsprinzip nicht be­stimmten Zuständigkeitsbereiche der Union und der Mitgliedstaaten letztlich der Finalität des Integrationsprozesses verpflichtet724.

Für die Notwendigkeit („besser zu verwirklichen“) der Angleichung des mitgliedstaatlichen Rechts725 lassen sich „wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen auf Unionsebene“ stets „Ziele“ der Union aufzeigen, welche die Zuständigkeit der Union recht­fertigen. Der Versuch einer Begrenzung der Unionszuständigkeiten durch das Subsidiaritätsprinzip, wie es Art. 3b (5) Abs. 3 EUV (bislang Art. 5 Abs. 2 EGV) formuliert, ist folglich untauglich und damit zum Scheitern verurteilt726. Die Praxis des Subsidiaritätsprinzips beweit das727

Wichtig ist allemal, wer mit welcher Intention über die Subsidiarität befindet.
Neu ist allerdings, daß die nationalen Parlamente auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips achten können (und sollen, Art. 3b (5) Abs. 3 Unte­rabs. 2 S. 2 EUV). Das Nähere ist im Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit geregelt.
Danach leitet die Kommission ihre Entwürfe für Gesetzgebungsakte und ihre geänder­ten Entwürfe (Vorschläge) den nationalen Parlamenten und dem Unionsgesetzgeber gleichzeitig zu (Art. 4 Abs. 1 des Protokolls). Das machen auch die anderen zu Entwürfen von Gesetzgebungsakten berechtigten Organe (Art. 4 Abs. 2 und 3 des Protokolls) und gilt auch für legislative Entschließungen und Standpunkte des Europäischen Parlaments bzw. des Rates (Art. 4 Abs. 4 des Protokolls)

Die Entwürfe werden im Hinblick auf die Grundsätze der Subsi­diarität und der Verhältnismäßigkeit, einschließlich der finanziellen Auswir­kungen, begründet (Art. 5 des Protokolls). Die nationalen Parlamente oder die Kammern eines dieser Parlamente (Bundestag und Bundesrat) können binnen (nunmehr) acht Wochen begründet darlegen, daß der Entwurf nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist (Art. 6 Abs. 1 S. 1 des Protokolls). Diese Stellungnahmen werden berücksichtigt (Art. 7 des Protokolls). Erreicht die Anzahl der begründeten Stellungnahmen, wonach der Entwurf eines Gesetz­gebungsaktes nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip in Einklang steht, mindes­tens ein Drittel der Gesamtzahl der den nationalen Parlamenten zugewiesenen zwei Stimmen (Art. 7 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 des Protokolls), so muß der Ent­wurf „überprüft“ werden (Art. 7 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 des Protokolls). Diese Schwelle beträgt nur ein Viertel der Stimmen, wenn es sich um einen Entwurf eines Gesetzgebungsaktes auf der Grundlage von Art. 61i (70) AEUV betref­fend den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts handelt (Art. 7 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 des Protokolls). Wenn aber an dem Entwurf festgehalten wird, ist das zu begründen (Art. 7 Abs. 2 UAbs. 2 des Protokolls). Im ordent­lichen Gesetzgebungsverfahren gelten nach Absatz 3 des Art. 7 des Protokolls Besonderheiten, nämlich:
„Erreicht die Anzahl begründeter Stellungnahmen, wonach der Vorschlag für einen Gesetzgebungsakt nicht dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht, mindestens die einfache Mehrheit der Gesamtzahl der den nationalen Parla­menten nach Absatz 1 Unterabsatz 2 zugewiesenen Stimmen, so muß der Vorschlag überprüft werden. Nach Abschluß diese Überprüfung kann die Kommission beschließen, an dem Vorschlag festzuhalten, ihn zu ändern oder ihn zurückzunehmen“ (S. 2 und 3). „Beschließt die Kommission, an dem Vor­schlag festzuhalten, so hat sie in einer begründeten Stellungnahme darzulegen, weshalb der Vorschlag ihres Erachtens mit dem Subsidiaritätsprinzip im Ein­klang steht. Die begründete Stellungnahme der Kommission wird zusammen mit den begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente dem Unionsgesetzgeber vorgelegt, damit dieser sie im Rahmen des Verfahrens berück­sichtigt:
a)    Vor Abschluss der ersten Lesung prüft der Gesetzgeber (das Europäische Parlament und der Rat), ob der Gesetzgebungsvorschlag mit dem Subsidiari­tätsprinzip im Einklang steht; hierbei berücksichtigt er insbesondere die ange­führten Begründungen, die von einer Mehrheit der nationalen Parlamente un­terstützt werden, sowie die begründete Stellungnahme der Kommission.
b)      Ist der Gesetzgeber mit der Mehrheit von 55% der Mitglieder des Rates o­der einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Europäischen Parlament der Ansicht, dass der Vorschlag nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht, wird der Gesetzgebungsvorschlag nicht weiter geprüft“ (Abs. 2).
Dieses Verfahren grenzt an Lächerlichkeit, zumal die Subsidiaritätslage in jedem Land unterschiedlich ist und große Länder wie Deutschland nicht mehr Stimmen haben als kleine wie Malta. Was Deutschland als vergleichsweise Großstaat ohne weiteres bewältigen kann, können Kleinstaaten wie Malta, Luxemburg nicht bewältigen. Es ist nicht ersichtlich, daß die Europäische U­nion irgendeine Kompetenz für eine Politik hat, die Deutschland oder Öster­reich allein nicht „ausreichend verwirklichen“ könnte, meist besser, jedenfalls demokratisch weitaus stärker legitimiert. Aber auch umgekehrt haben Klein­staaten Verhältnisse, welche einer gemeinschaftlichen Politik eher entgegen­stehen, als die Verhältnisse von Großstaaten, etwa die Regelung des Bankge­heimnisses.
Der Gerichtshof der Union hat über die Klagen wegen Verstoßes eines Ge­setzgebungsaktes gegen das Subsidiaritätsprinzip zu entscheiden (Art. 8 des Protokolls). Dieser Gerichtshof läßt jedoch wenig Schutz des Subsidiaritäts­prinzips erwarten. Das letzte Wort muß wegen der existentiellen Staatlichkeit Österreichs auch in der Subsidiaritätsfrage der Verfassungsgerichtshof haben, der entscheiden muß, wieweit die Hoheitsrechte
nach Art. 9 Abs. 2 B-VG auf
die Europäische Union übertragen sind728. 
 Das Subsidiaritätsprinzip ist eine Kompetenzausübungsschranke729

Die Verletzung der Kompetenz durch die Organe der Union hat bisher zur Folge, daß Rechtsakte der Union in den Mitgliedstaaten, auch in Österreich, jeden­falls in Deutschland keine Wirkung entfalten730, weil der Union Hoheitsrechte nur begrenzt übertragen sind. Zu den Grenzen gehört auch die Kompetenz­ausübungsschranke des Subsidiaritätsprinzips. Materiell kann dieses Verfas­sungsprinzip an sich durch eine prozedurale Regelung nicht relativiert wer­den, wenn aber den nationalen Gerichten die Feststellung der Kompetenzwid­rigkeit von Rechtsakten der Union wegen Verletzung des Subsidiaritätsprin­zips verwehrt ist, weil kein Verfahrensweg eröffnet ist, kann die Wirkungslo­sigkeit der Rechtsakte der Union nicht zur Geltung gebracht werden. Für die Praxis macht die prozedurale Unangreifbarkeit keinen Unterschied zur mate­riellen Rechtmäßigkeit. Diese Rechtslage ist nicht ungewöhnlich. Sie kommt in all den Fällen zum Tragen, in denen die Nichtigkeit oder Rechtswidrigkeit von Staatsakten nicht oder nicht mehr geltend gemacht werden kann. Rechts­widrige Verwaltungsakte, die nicht mehr angefochten werden können, haben beispielsweise Bindungswirkung.
Die Verletzung des Subsidiaritätsprinzips ist wegen der Verletzung der poli­tischen Freiheit immer eine Verletzung der allgemeinen Freiheit und damit eine Grundrechteverletzung. Unabhängig davon, ob derartiges Unrecht durch Rechtsakte der Union nunmehr letztverbindlich von der Unionsgerichtsbarkeit entschieden wird oder richtigerweise von den nationalen Gerichten letztver­bindlich zu entscheiden ist, weil ja die dem Subsidiaritätsprinzip widerspre­chenden Rechtsakte der Union keine Wirkung in Österreich zu erzielen vermögen, wäre das Rechtsschutzprinzip, ein Baugesetz731, verletzt, wenn die Mißachtung des Subsidiaritätsprinzips nicht mehr zur Geltung gebracht wer­den könnte, weil der Nationalrat und der Bundesrat von der Möglichkeit des Art. 8 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Die Klagemög­lichkeit nach Art. 8 des Protokolls ist gemäß Art. 230 (263) Abs. 5 AEUV auf zwei Monate befristet. Wirksamer Rechtsschutz ist Teil des Rechtsstaatsprin­zips als Baugesetz und steht im Rechtsstaat nicht zur politischen Dispositi­on732.
Das Subsidiaritätsprinzip ist ein Strukturprinzip der Demokratie. Demokra­tie gibt es nur in kleinen Einheiten (dazu A, II, V). Das Subsidiaritätsprinzip ordnet die Kompetenzen entgegen dem Zentralismus im Sinne des Vorrangs der kleinen Einheiten. Demgemäß ist eine Verletzung des Subsidiaritätsprin­zips immer zugleich eine Verletzung des demokratischen Prinzips. Auch die Vertretung des ganzen Volkes ist nur verfassungsgemäß geordnet, wenn die Integrationspolitik das Subsidiaritätsprinzip achtet. Neben dem Grundsatz der begrenzten Ermächtigung folgt somit aus dem grundrechtsgleichen Recht des Art. 26 Abs. 1 B-VG der verfassungsbeschwerdefähige Grundsatz der Subsi­diarität der Unionskompetenzen. Außerdem ist das Subsidiaritätsprinzip durch die allgemeine Freiheit grundrechtlich geschützt. Allemal die Kompetenz-Kompetenzen, die zu H, I bis IV aufgeführt sind, mißachten neben dem Prin­zip de begrenzten Ermächtigung auch das Subsidiaritätsprinzip. Richtigerwei­se muß das Subsidiaritätsprinzip durch die primärrechtlichen Vertragstexte materialisiert werden. Bereits die Übertragung der Hoheitsrechte nach Art. 9 Abs. 2 B-VG muß dem Grundsatz der Subsidiarität genügen, auch deswegen, weil nur das primäre Unionsrecht der verfassungsrechtlichen Prüfung des Verfassungsgerichtshofs in letzter Verantwortung nicht entzogen werden kann. Das sekundäre Unionsrecht wird wegen des praktizierten Vorrangs des Unionsrechts vor dem nationalen Recht letztverantwortlich von den Unions­gerichten daraufhin überprüft, ob es dem primären Gemeinschaftsrecht ent­spricht, insbesondere den Grundrechten und nunmehr auch dem Subsidiari­tätsprinzip. Das ist der verfassungswidrige Zweck des Art. 3b (5) Abs. 3 EUV, des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.
723 Aus der Fülle der Veröffentlichungen seien hervorgehoben H. Lecheler, Das Sub­sidiaritätsprinzip: Strukturprinzip einer europäischen Union, 1993; ders., Das Subsidiaritäts­prinzip im Europäischen Gemeinschaftsrecht, in: Festschrift für Werner Thieme, 1993, S. 431 ff.; C. Stewing, Subsidiarität und Föderalismus in der Europäischen Union, 1992; D. Merten (Hrsg.), Die Subsidiarität Europas, 1993; B. Kahl, Möglichkeiten und Grenzen des Subsidiari­tätsprinzips nach Art. 3 b EG-Vertrag, AöR 118 (1993), S. 414 ff.; J. Pipkorn, Das Subsidiari­tätsprinzip im Vertrag über die Europäische Union - rechtliche Bedeutung und gerichtliche Überprüfbarkeit, EuZW 1992, 697 ff.; H. D. Jarass, EG-Kompetenzen und das Prinzip der Subsidiarität nach Schaffung der Europäischen Union, EuGRZ 1994, 209 ff.; D. Grimm, Ef­fektivität und Effektivierung des Subsidiaritätsprinzips, KritV 1/1994, S. 6 ff. 
724 Wie hier D. Grimm, Effektivität und Effektivierung des Subsidiaritätsprinzips, KritV
1/1994, S. 6, 7 f.; H. Schäffer, Europa und die österreichische Bundesstaatlichkeit, DÖV 1994, 181, 188 f.; H. D. Jarass, Kompetenzverteilung ..., AöR 121 (1996), 173 (178 ff.).
725 Vgl. U. Pieper, Subsidiaritätsprinzip - Strukturprinzip der Europäischen Union, DVBl. 1993, 705; H. D. Jarass, EG-Kompetenzen und das Prinzip der Subsidiarität nach Schaffung der Europäischen Union, EuGRZ 1994, 209 f.
726 Auch für C. Stewing, Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzverteilungsregel im Euro­päischen Recht, DVBl. 1992, 1516, 1518, "steht die momentane Zielorientiertheit der gemein­schaftlichen Kompetenzverteilung dem Subsidiaritätsprinzip entgegen". In diesem Sinne ab­lehnend auch D. Grimm, Subsidiarität ist nur ein Wort, FAZ v. 17.9.1992, S. 38; ders., Der Spiegel 43/1992, S. 57, 59; ders., Effektivität und Effektivierung des Subsidiaritätsprinzips, KritV 1/1994, S. 6, 7 f., 11; W. Möschel, Politische Union für Europa: Wunschtraum oder Alptraum?, JZ 1992, 877, 882: "juristisch wertlos"; ders., Zum Subsidiaritätsprinzip im Ver­trag von Maastricht, NJW 1993, 3025, 3027 f.; H. H. Rupp, Muß das Volk über den Vertrag von Maastricht entscheiden?, ZRP 1993, 211, 212; K. A. Schachtschneider / A. Emmerich­Fritsche / Th. C. W. Beyer, Der Vertrag über die Europäische Union und das Grundgesetz, JZ 1993, 751, 756; U. Everling, Reflections on the Structure of the European Union, CMLR 29 (1992), 1053, 1070, 1075; ders., Überlegungen zur Struktur der Europäischen Union und zum neuen Europa-Artikel des Grundgesetzes, DVBl. 1993, 936, 940.
 
727 Vgl. sogar BVerfGE 113, 273 (320 ff.) zum Rahmenbeschluß Europäischer Haftbefehl.
728 Ganz so Richter Prof. Dr. S. Broß in der Abweichenden Meinung BVerfGE 113, 273 (320 ff.).
729 BVerfGE 89, 155 (189, 193, 210 ff.); E. Klein, Der Verfassungsstaat als Glied einer Eu­ropäischen Gemeinschaft, VVDStRL 50 (191), S. 72 f.; K. A. Schachtschneider, Die existen­tielle Staatlichkeit der Völker Europas, S. 106, 134 ff.; ders., Prinzipien des Rechtsstaates, S. 84, 295 f.
730 BVerfGE 89, 155 (187 f., 188 ff., 191 ff.) ; K. A. Schachtschneider, Die existentielle Staatlichkeit Europas, S. 105 f.
731 H. P. Rill/H. Schäffer, in: dies. (Hrsg.), Bundesverfassungsrecht, B-VG, Art. 44, Rdn. 29, 33.
732 R. Walter/H. Mayer/G. Kucsko-Stadlmayer, Grundriß des österreichischen Bundesver­fassungsrechts, Rdn. 167, S. 91 ff.; H. P. Rill/H. Schäffer, in: dies. (Hrsg.), Bundesverfas­sungsrecht, B-VG, Art. 44, Rdn. 29, 33; H. Mayer, B-VG, Art. 6 MRK, C, S. 603; BVerfGE 37, 150 (153); 41, 23 (26); 54, 39 (41); 60, 253 (256); 69, 381 (385); 84, 34 (49); 88, 118 (123 ff.); K. A. Schachtschneider, Prinzipien des Rechtsstaates, S. 138 ff.
(Verfassungsklage Österreich S 317 ff)






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