Europäische Union als Bundesstaat ohne Legitimation

von Professor Karl Albrecht Schachtschneider

 

Der Staat ist, republikanisch, also freiheitlich, konzi­piert, die „Vereinigung einer Menge von Menschen unter Rechtsgesetzen¹¹“. Staatlichkeit ist die Staatsge­walt, also die Hoheit, die aufgrund der verfassungs­gemäßen Aufgaben und Befugnisse aus einer Vielheit von Hoheitsrechten besteht. Existentieller Staat ist das zum Staat verfaßte Volk (als Schicksalsgemein­schaft), die souveränen Bürger, existentielle Staat­lichkeit sind die wesentlichen Hoheitsrechte eines Volkes, welche es um der Freiheit, der Gleichheit und des Eigentums willen selbst unmittelbar oder mittelbar durch seine Vertreter ausüben muß¹².

1. Staatseigenschaft und Staatlichkeit der Union

Das Beitrittsverfassungsgesetz öffnet die Republik Österreich nicht für einen Europäischen Staat oder Bundesstaat, weil nach Art. 1 und 2 B-VG Öster­reich ein Staat ist und nach Art. 1 S. 2 B-VG das Recht vom Volk ausgeht. Auch in Deutschland geht alle Staatsgewalt vom Volke aus (Art 20 Abs. 2 S. 1 GG). Diese Verfassungslage ist der Grund, warum das Bundesverfassungsgericht sich bisher auf den Stand­punkt gestellt hat, daß die Europäische Union weder ein Staat noch ein Bundesstaat sei (BVerfGE 22, 293 (296); 37, 271 (278); 75, 223 (242); 89, 155 (188); 123, 267, Absätze 179, 228, 263, 334, 347). Es hat für diese Doktrin aber weder einen Begriff des Staates oder des Bundesstaates entwickelt noch geprüft, ob die Europäische Union ein Staat oder Bundesstaat ist. Daß die Vertretungsbefugnisse des Deutschen Bundestages „noch nicht in einer Weise entleert“ seien, daß „das Demokratieprinzip, soweit es für unantastbar erklärt ist, verletzt“ sei (BVerfGE 89, 155 (181)), hat das Gericht im Maastricht-Urteil 1993 ohne jede Erörterung der Aufgaben und Befug­nisse der Union und deren Gemeinschaften im Ein­zelnen und in der Gesamtheit ausgesprochen.

Die Sach- und Rechtslage ist eine andere: Die Euro­päische Union ist kein existentieller Staat und wird auch durch den Vertrag von Lissabon kein existen­tieller Staat, weil nur ein zu einem Staat verfaßtes Volk ein existentieller Staat ist, in dem durch die Staatsverfassung die originäre Hoheit, nämlich die Macht (Handlungsmöglichkeiten) des ganzen Volkes, als Staatsgewalt verfaßt ist. Diese originäre Hoheit bleibt den Völkern der Mitgliedstaaten, welche sich zu existentiellen Staaten verfaßt haben. Sie ist (gewis­sermaßen als Freiheit oder Souveränität der Bürger) unübertragbar. Die Union handelt aufgrund der ihr von den Mitgliedstaaten zur gemeinschaftlichen Aus­übung übertragenen (besser: zugewiesenen) Hoheits­rechte (vgl. Art. 9 Abs. 2 B-VG; Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG; BVerfGE 89, 155 (188 f.)). Diese Übertragung kann zurückgenommen werden. Auch der Vertrag von Lissabon verfaßt kein Volk, wenn er auch von „Bürgerinnen und Bürgern“ spricht, die auf Unions­ebene unmittelbar im Europäischen Parlament ver­treten seien (Art. 10 Abs. 2 EUV), aber auch von „Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern“, aus deren Vertretern sich das Europäische Parlament zusam­mensetze (Art. 14 Abs. 2 S. 2 EUV). Derartige Texte begründen keine originäre Hoheit und verfassen keinen existentiellen Staat. Sie sind rechtswidrig, weil sie der staatsrechtlichen Lage nicht entsprechen. Originäre Hoheit bedarf der Verfassungsgebung des Volkes, also des Unionsvolkes. Ein solcher Schritt aber setzt voraus, daß die verbundenen Völker ihre existen­tielle Staatseigenschaft und existentielle Staatlichkeit einzuschränken oder gar aufzugeben bereit sind.

Aber der Union sind schon jetzt Aufgaben und Befug­nisse existentieller Staatlichkeit als Hoheitsrechte zur gemeinschaftlichen Ausübung übertragen, welche um der demokratischen Legitimation willen den Völkern als existentiellen Staaten verbleiben müssen, weil sonst das demokratische Fundamentalprinzip: Alle Staatsge­walt geht vom Volke aus, oder, was dasselbe ist, das Recht geht vom Volk aus, verletzt wird. Der existenti­elle Staat, das zum Staat verfaßte Volk also, kann und darf Hoheitsrechte nur auf eine völkerrechtliche „zwi­schenstaatliche“ (Art. 9 Abs. 2 B-VG), also ‚internatio­nale’, nicht ‚supranationale’ Organisation zur gemein­schaftlichen Ausübung übertragen, wenn die Ermäch­tigungen zu einer voraussehbaren und dadurch für die Vertreter des Volkes, wegen der demokratischen Transparenz, besser: für das Volk verantwortbaren Politik der Union führt (Prinzip der begrenzten Einze­lermächtigung, Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV, BVerfGE 89, 155 (181, 191 ff.))¹³. Die übertragenen Hoheits­rechte ermächtigen die Union aber nicht begrenzt und bestimmt, sondern weit und offen. Die Politik der Union können die Völker und ihre Vertreter nicht vor­aussehen und verantworten. Der Legitimationszusam­menhang zwischen den Völkern und der Europäischen Union ist zerrissen. Im Vertrag von Lissabon ist denn auch der „Grundsatz der begrenzten Einzelermächti­gung“ nichts anderes als die „Zuständigkeiten“, die der Europäischen Union von den Mitgliedstaaten zur Ver­wirklichung der Unionsziele übertragen werden (Art. 5 Abs. 2 EUV). Die Union kann mangels originärer Hoheit nur derivative Befugnisse haben und Zustän­digkeiten sind immer irgendwie begrenzt. Die demo­kratierechtliche Substanz der Voraussehbarkeit und Verantwortbarkeit ist in dieser Vertragsgebung gänzlich verloren, ja explizit negiert. 

2.    Keine eigenständige demokratische Legitimation der Union

Eine eigenständige demokratische Legitimation hat die Union mangels eines Unionsvolkes, das eine ori­ginäre Hoheit hat, nicht. Das würde eine Unionsver­fassung voraussetzen, welche ein Unionsvolk verfaßt. Das Europäische Parlament ist ein Organ des Staa­tenverbundes (BVerfGE 89, 155 (184, 186, 188 ff.; 123, 267 LS. 1, Absätze 229, 233, 294)) und wird es ohne verfaßtes Unionsvolk bleiben, nicht aber (entgegen den zitierten Texten) ein Vertretungsorgan eines Unionsvolkes. Dafür fehlt der konstitutionelle Verfassungsakt, der eben die Öffnung der Verfas­sungen der Mitgliedstaaten für einen existentiellen Unions(bundes)staat voraussetzt. Im übrigen wird das Europäische Parlament nicht gleichheitlich gewählt und vermag darum keine demokratische Legitimation zu begründen. Es bleibt der Sache nach eine „Ver­sammlung der Vertreter der Völker“ (Art. 189 Abs. 1 EGV, so auch BVerfGE 123, 267, Absatz 284: „Ver­sammlung der Vertreter der Mitgliedstaaten“), das kein Unionsvolk mit originärer Hoheit repräsentiert. Würde die demokratische Legitimation vom Euro­päischen Parlament ausgehen oder nur wesentlich verstärkt werden, wäre das Fundamentalprinzip der Freiheit, nämlich die Gleichheit aller Menschen und Bürger in der Freiheit, gröblich verletzt.

3.    Europäische Union als echter Bundesstaat

a) Institutionelle und funktionale Staatlichkeit

Die Europäische Union ist spätestens seit dem Ver­trag von Lissabon ein echter Bundesstaat¹⁴, echt, weil sie aufgrund eines (völkerrechtlichen) Vertrages zwischen den Mitgliedstaaten von diesen übertragene Hoheitsrechte gemeinschaftlich ausübt. Sie ist insti­tutionell ein Staat, wenn auch mangels eines Staats­volkes kein existentieller Staat, und sie hat funktionell Aufgaben und Befugnisse eines Staates, also Staat­lichkeit, zu Unrecht sogar existentielle Staatlichkeit. Typisch für den echten Bundesstaat ist das Austritts­recht (Art. 50 EUV). Die Union ist kein Bundesstaat nach dem Modell des unechten Bundesstaates, wie es Österreich und auch Deutschland sind. Der unechte Bundesstaat beruht nicht auf Vertrag der Mitglied­staaten (Länder), sondern auf einem den Bundesstaat insgesamt ordnenden Verfassungsgesetz, welches den Gesamtstaat im Sinne eines Bundesstaates föderali­siert. Die funktionale und institutionelle Staatlichkeit der Hoheitsgewalt der Union beruht auf den durch

die Verträge übertragenen Hoheitsrechten der Mit­gliedstaaten und dient der gemeinschaftlichen Aus­übung dieser Hoheitsrechte, ist also Ausübung der Bundesstaatsgewalt eines echten Bundesstaates. Der meist gebrauchte Begriff der Supranationalität ist eine die Bundesstaatseigenschaft der Union verschleiernde Wortbildung¹⁵. Nicht die Eigenschaft der Union als echter Bundesstaat ist verfassungswidrig, sondern deren Ausstattung mit Aufgaben und Befugnissen existentieller Staatlichkeit, aber ohne demokratische Legitimation.

b) Zuständigkeitsverteilung eines Bundesstaates

Die neue Zuständigkeitsteilung des Vertrages von Lissabon schließt die Dogmatik vom Staatenverbund aus. Die Dogmatik des Bundesstaates ist unaus­weichlich. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Union (AEUV) unterscheidet in Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 „ausschließliche Zuständigkeiten“ und „geteilte Zuständigkeiten“, abgesehen von Koordinierungs­zuständigkeiten in Art. 5 und Art. 6. Im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeiten „kann nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen“. „Die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen“ (Art. 2 Abs. 1 AEUV). Nach dem eindeutigen Wortlaut verlieren die Mitgliedstaaten im Bereich ausschließlicher Zustän­digkeit der Union ihre Gesetzgebungshoheit, die sie durch den Vertrag von Lissabon auf die Europäische Union übertragen. Jedenfalls dadurch wird über die bisherige bundesstaatliche Integration hinaus ein Bundesstaat begründet. Die Mitgliedstaaten verlie­ren einen Teil ihrer Hoheit, d.h. sie können Staats­gewalt nur noch insoweit ausüben, als sie ihnen ver­blieben ist, wie das in einem echten und erst recht in einem unechten Bundesstaat, in dem die Ausübung der Staatsgewalt zwischen dem Bund, dem Zentral­staat, und den Gliedstaaten, den Ländern, geteilt ist, üblich ist. Das Recht geht nicht mehr insgesamt vom Volk aus, wie das Art. 1 S. 2 B-VG vorschreibt, sondern in dem zur ausschließlichen Zuständigkeit der Union übertragenen Bereich von der Union, einem Staat ohne Volk und ohne Legitimation. Das entspricht einer „autonomen“ Rechtsordnung der Gemeinschaft, von der der Gerichtshof der Europä­ischen Union vom Beginn seiner Judikatur ausgeht, die aber mangels originärer Hoheit keine Grundlage hat und im Maastricht-Urteil vom deutschen Bundes‑verfassungsgericht nicht mehr aufgegriffen wurde¹⁶. Das Fundamentalprinzip der Demokratie wird somit für den Bereich ausschließlicher Zuständigkeiten der Union eingeschränkt, aber auch für den Bereich der geteilten Zuständigkeiten der Union nach Art. 2 Abs. 2 AEUV, soweit die Union die geteilten Zustän­digkeiten ausgeübt hat. Wenn die Mitgliedstaaten in dem Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union oder auch nur in dem Bereich der geteilten Zuständigkeit der Union, wenn diese die Zuständig­keit ausgeübt hat, gesetzgeberisch tätig werden, sind diese Gesetze mangels Zuständigkeit nichtig und nicht mehr nur wegen des Vorranges des Unionsrechts nicht anwendbar.

Die Mitgliedstaaten wahren ihre Eigenständigkeit und Souveränität nur darin, daß sie gemäß Art. 50 EUV aus der Union austreten können. Diese Möglichkeit ändert nichts daran, daß die Mitgliedstaaten, solange sie Mitglied der Europäischen Union sind, Gliedstaat eines Bundesstaates sind, die nur noch einen (gerin­gen) Teil der Hoheit, der Staatsgewalt also, inne haben.

14 Dazu K. A. Schachtschneider, Deutschland nach dem Konventsentwurf einer „Verfassung für Europa“, in: W. Hankel, K. A. Schacht­schneider, J. Starbatty (Hrsg.), Der Ökonom als Politiker – Europa, Geld und die soziale Frage, FS W. Nölling 2003, S. 279 ff.; ders. Verfas­sungsklage, 2. Teil A, S. 44 ff.

15 Vgl. die Begriffskritik des Verfassungsgerichts der Republik Polen, Urteil vom 11.05.2005, EuR 2006, S. 236 (241 ff.).

16 Vgl. EuGH v. 15.07.1964 – Rs. 6/64 (Costa/ENEL), Slg. 1964, 1251, Rdn. 8 ff.; BVerfGE 22, 293 (296), 31, 145 (173 f.); 37, 271 (277 f.); 58, 1 (27); richtig BVerfGE 89, 155 (188 f.).