Direkte Demokratie und Verpflichtungen aus Staatsverträgen

Staatskundliche Nachlese zur Volksabstimmung vom 9. Februar 2014

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Es gehört zur direkten Demokratie, dass nach einer Volksabstimmung einige Leute nicht zufrieden sind mit dem Resultat. Es steht jedem frei, dies zum Ausdruck zu bringen. Was nach der Abstimmung vom 9. Februar zur Masseneinwanderungsinitiative aber schon sehr ungewöhnlich ist, ist die offene Kampfansage gewisser Kreise gegen das direktdemokratische Schweizer System. Das Stimmvolk habe das Ende des bilateralen Weges zu verantworten, heisst es bei manchen Politikern im Inland. Die Personenfreizügigkeit sei nicht verhandelbar, ist aus Brüssel zu hören. Dabei ist die rechtliche Situation eigentlich sonnenklar, und es gibt keinerlei Grund, Aufregung zu produzieren. Was ansteht, ist – in diesem wie in jedem anderen Fall – zunächst einmal die Umsetzung unserer Verfassungsbestimmungen durch den Gesetzgeber. Die Vorbereitungen dazu sind Sache des Bundesrates, darauf hat er sich zu konzentrieren. Die allfällige Änderung von Abkommen mit dem Ausland ist ein Schritt, der erst später folgen wird, dazu kann und soll der Bundesrat heute noch nichts Konkretes sagen. Wenn schon einzelne Bundesräte im Ausland Statements zu Abstimmungsentscheiden des Schweizer Souveräns abgeben, dann haben sie sich darauf zu beschränken, den Regierungen unserer Nachbarländer oder der EU-Kommission das Schweizer Modell zu erklären und sich voll und ganz dahinter zu stellen.

Das Schweizervolk hat am 9. Februar ja gesagt zur Zuwanderungsinitiative. Bei einer Volksabstimmung in Bund, Kantonen und Gemeinden genügt in der Regel das einfache Volksmehr. Für eine Verfassungsänderung braucht es in der Schweiz jedoch ein doppeltes Mehr, also das Volks- und Ständemehr. Letzteres war in der Abstimmung zur Masseneinwanderungsinitiative deutlich: In 14 ½ Kantonen sprach sich die Mehrheit der Stimmenden für die Volksinitiative aus, nur in 8 ½ Kantonen dagegen.

Zu was haben Volk und Stände ja gesagt? Votum für Selbstbestimmung und Souveränität

Der Initiativtext, der als neuer Artikel 121a in der Bundesverfassung stehen wird, schreibt vor, dass die Schweiz die Zuwanderung wieder eigenständig steuern wird, indem sie jährliche Höchstzahlen und Kontingente für die Aufenthaltsbewilligung von Ausländern festlegt. In diese Höchstzahlen sind Grenzgänger und Asylbewerber miteinzurechnen. Arbeitgeber müssen wieder zuerst in der Schweiz nach geeigneten Arbeitskräften suchen («unter Berücksichtigung eines Vorranges für Schweizerinnen und Schweizer» – damit sind selbstverständlich in der Schweiz wohnhafte Menschen gemeint, nicht Menschen mit Schweizer Bürgerrecht). Konkrete Zahlen werden im Verfassungstext absichtlich nicht genannt, denn je nach Wirtschaftslage soll die Anzahl der Aufenthaltsbewilligungen variiert werden können. Die Einzelheiten sind in einem Bundesgesetz zu regeln und völkerrechtliche Verträge innert drei Jahren neu zu verhandeln und anzupassen. Es dürfen überdies keine neuen Verträge mit dem Ausland abgeschlossen werden, die dieser Verfassungsbestimmung widersprechen.
Der neue Verfassungstext hat mit Fremdenfeindlichkeit oder «Abschottung» nicht das Geringste zu tun. Wer behauptet, wir würden «eine Mauer um unser Land bauen», der lügt. Die Schweiz war seit jeher ein weltoffenes und gastfreundliches Land, und natürlich werden weiterhin Menschen aus aller Welt zu uns kommen können, ob als Asylsuchende, Arbeitskräfte oder als Studenten und Forscher.
Tatsächlich hat die Schweizer Bevölkerung ganz einfach genug davon, aus dem Ausland gesteuert und fremdbestimmt zu werden. Sie hat sich das zurückgeholt, was vor den Bilateralen Verträgen mit der EU selbstverständlich war: Die Schweiz will wieder selber bestimmen, wie viele und welche Menschen aus anderen Ländern zu uns kommen können, nämlich so viele, wie unser beschränktes Territorium mit seiner grossen Bevölkerungsdichte verkraften kann.
Eine Beschränkung der Zuwanderung mit Bewilligungspflicht gilt übrigens in der Schweiz für Immigranten aus Staaten ausserhalb der EU heute schon, und alle anderen Länder kennen ähnliche Gesetze. Gerade die klassischen Einwanderungsländer wie die USA, Kanada oder Australien steuern die Zuwanderung mit strengen Regeln. Dies gilt auch für die EU: Sie gewährt nämlich den freien Personenverkehr nur zwischen ihren Mitgliedsstaaten (plus den EWR-Staaten Norwegen, Liechtenstein und Island, plus durch Bilateralen Vertrag auch der Schweiz), aber nicht gegenüber dem Rest der Welt.

Umsetzung und Konkretisierung der neuen Verfassungsbestimmung in einem Bundesgesetz

Wie geht es jetzt weiter?
In Verfassungsbestimmungen stehen oft keine Details, sondern sie enthalten die wesentlichen Grundzüge einer Regelung. So auch der neue Artikel 121a der Bundesverfassung, der nun zügig in einem Bundesgesetz zu konkretisieren ist.
Dieses Bundesgesetz ist im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu erstellen, das heisst, der Bundesrat hat unter Beizug der Kantone, Parteien und Wirtschaftsverbände einen Entwurf vorzubereiten, diesen in eine breite Vernehmlassung zu geben und entsprechend anzupassen, wobei er sich selbstverständlich an Wortlaut und Sinn des neuen Verfassungsartikels halten muss. Dann schreibt der Bundesrat seine Botschaft an den National- und Ständerat, diese werden den Gesetzesentwurf diskutieren und eventuell abändern und sich schliesslich auf eine gemeinsame Version einigen. Gegen dieses Gesetz kann das Referendum ergriffen werden, mit 50 000 Unterschriften innert 100 Tagen ab Publikation im Bundesblatt. Wenn das Referendum zustande kommt, wird das Schweizer Volk auch über das Ausführungsgesetz abstimmen, diesmal mit einfachem Volksmehr, ohne Berücksichtigung des Ständemehrs.
Erst wenn dieser innenpolitische Prozess gemäss dem Willen des Souveräns und mit seiner erneuten Zustimmung (entweder in einer Referendumsabstimmung oder stillschweigend durch Verzicht auf ein Referendum) durchlaufen ist, stellt sich die Frage, welche Staatsverträge wie abzuändern sein werden.
Es ist deshalb nicht am Platz, wenn unsere Bundesräte sich im Ausland praktisch für das ungebärdige Schweizervolk entschuldigen. Zuerst sollen sie den Volkswillen in ein Gesetz giessen, nachher haben sie die Schweizer Regelung gegenüber dem Ausland zu vertreten, und zwar nicht als Bittsteller, sondern auf Augenhöhe: «Wenn wir vor lauter Angst auf den Knien das Diktat der EU erwarten, werden wir dieses auch erhalten!» (Carlo Jagmetti, ehemaliger Schweizer Botschafter, in: Weltwoche vom 20.2.2014).

Staatsverträge zwischen souveränen Staaten können gekündigt und/oder neu verhandelt werden

Es liegt auf der Hand, dass die starken ­politischen Entscheidungsrechte der Schweizer Bevölkerung in Bund, Kantonen und Gemeinden zu zahnlosen Restbeständen zusammenschmelzen müssten, wenn die Schweiz der EU beitreten würde. Schon heute versuchen die EU-Institutionen sowie leider auch manche Schweizer Politiker uns weiszumachen, die Schweiz sei durch die Bilateralen Verträge, die sie mit der EU abgeschlossen hat, nicht mehr frei, Volksentscheide zu treffen, die einem dieser Verträge widersprechen.
Diese globale Unterordnung allen Landesrechtes, samt der Bundesverfassung, unter das sogenannte «Völkerrecht» – ganz abgesehen davon, wie bedeutungsvoll dessen Inhalte sind – muss korrigiert werden. Es ist umgekehrt: Die Schweiz ist ein souveräner Staat, der nicht Mitglied der EU ist. Wenn der Souverän also beschliesst, die heute anerkanntermassen sehr hohe Zuwanderung wieder selbst regeln zu wollen, müssen Staatsverträge, die im Widerspruch zur neuen Regelung in der Bundesverfassung stehen, durch den Bundesrat gekündigt und/oder neu verhandelt werden. Das Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU enthält zwar tatsächlich eine Klausel, wonach die übrigen sechs Verträge der Bilateralen I ein halbes Jahr nach Kündigung des Freizügigkeitsabkommens ausser Kraft treten (sogenannte Guillotineklausel).¹
Aber in den Beziehungen zwischen Staaten geschieht gar nichts einfach von allein, da wird immer zuerst auf beiden Seiten ein Standpunkt verkündet, dann wird verhandelt, und jeder Verhandlungspartner sollte für sein Land das Beste herauszuholen versuchen. An diesem zentralen Punkt hapert es bei unserer Exekutive: Der Verdacht liegt nahe, dass diejenigen Kräfte, die auf dem internationalen Parkett eigentlich die Interessen der Schweiz vertreten sollten, insgeheim vom EU-Beitritt der Schweiz träumen oder es zumindest eher den Grossmächten recht machen wollen als den eigenen Landsleuten. Sonst würden sie nach der Abstimmung vom 9. Februar anders auftreten. Und die Bundesräte und Diplomaten, die in den 1990er Jahren die Bilateralen I ausgehandelt und unterzeichnet haben, hätten keine derart ungünstige Kündigungsklausel akzeptiert.
Statt in übereifriger Hektik in Europa herumzureisen und in Berlin, Paris und Brüssel zu beteuern, dass sich praktisch nichts ändern werde, könnten unsere Behörden ruhig etwas gelassener sein, denn unsere Nachbarstaaten haben grosses Interesse daran, dass ihre Bürger weiterhin in der Schweiz erwerbstätig sein können, dass sie die Gotthard-Route für ihre Warentransporte benutzen dürfen usw. Auch der gegenseitige Handel liegt mindestens ebenso stark im Interesse der EU-Staaten wie unseres Landes, da die kaufkräftige Schweiz mehr aus der EU importiert als umgekehrt.

Gemäss Freizügigkeitsabkommen hat die Schweiz ein Recht, eine Änderung des Abkommens zu verlangen

Wie der Bundesrat in seiner Medienmitteilung vom 12. Februar 2014 ankündigt, werden die Bundesräte Sommaruga, Schneider-Ammann und Burkhalter bis Ende Juni ein Konzept erarbeiten und bis Ende 2014 dem Parlament einen Gesetzesentwurf vorlegen. Parallel dazu wollen die Departemente der beiden EU-Turbos Sommaruga (EJPD) und Burkhalter (EDA) bereits eine Sitzung mit dem «Gemischten Ausschuss zum Personenfreizügigkeitsabkommen Schweiz-EU» ansetzen. Johann Schneider-Ammann vom Wirtschaftsdepartement (WBF), der gemäss seiner Aussage vor seiner Wahl zum Bundesrat nicht für den EU-Beitritt der Schweiz ist, lassen sie dabei aus. Es ist aber für die Umsetzung der Zuwanderungsinitiative massgebend, mit welcher Haltung und mit welchen Zielen sich der Bundesrat im Gemischten Ausschuss einbringt. Denn gemäss Freizügigkeitsabkommen von 1999 hat die Schweiz das Recht, der EU die Änderung ihres innerstaatlichen Rechts mitzuteilen und einen Vorschlag zur Revision des Abkommens einzubringen:

Art. 17 Entwicklung des Rechts
(1) Sobald eine Vertragspartei das Verfahren zur Annahme eines Entwurfs zur Änderung ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften einleitet [...], unterrichtet die betroffene Vertragspartei die andere Vertragspartei im Rahmen des Gemischten Ausschusses hiervon.
(2) Der Gemischte Ausschuss führt einen Meinungsaustausch über die Auswirkungen der Änderung auf das ordnungsgemässe Funktionieren dieses Abkommens.
Art. 18 Revision
Wünscht eine Vertragspartei eine Revision dieses Abkommens, so unterbreitet sie dem Gemischten Ausschuss hierzu einen Vorschlag. Die Änderung dieses Abkommens tritt nach Abschluss der jeweiligen internen Verfahren in Kraft […].²

Warum also die kompromisslosen Stellungnahmen aus Brüssel und die aufgeregten Reaktionen einiger Bundesräte auf die Volksabstimmung vom 9. Februar? Laut Artikel 17 und 18 ist die Personenfreizügigkeit sehr wohl verhandelbar. Oder könnte es sein, dass mit der «Vertragspartei», die ihr innerstaatliches Recht ändert und das Abkommen zu revidieren wünscht, gar nicht beide Seiten, sondern ausschliesslich die EU gemeint ist? Offenbar verstehen wir Schweizer unter einem «bilateralen» Abkommen etwas anderes als die Herrschaften in Brüssel – nämlich einen Vertrag zwischen souveränen Staaten, die beide dieselben Rechte haben, und nicht ein einseitiges Diktat.
Wie immer sich die EU-Leute das 1999 zurechtgelegt haben: Hier steht es schwarz auf weiss, dass die Schweiz das Recht hat, eine Änderung des Abkommens vorzuschlagen. Noch einmal: Unser Bundesrat hat die Interessen der Schweiz, das heisst, die Beschlüsse des Schweizer Souveräns zu vertreten und durchzusetzen. Statt dessen hat der Bundesrat das EDA, also den EU-Turbo Burkhalter beauftragt, «den innen- und den aussenpolitischen Prozess der Umsetzung zeitlich und materiell so weit wie möglich aufeinander abzustimmen» (Medienmitteilung 12.2.2014). Zu deutsch: zuerst zu fragen, was die EU will, und dann uns Schweizern einzureden, die Volksinitiative könne nur in einem von der EU vorgegebenen engen Rahmen umgesetzt werden.

Direkte Demokratie als wirksames Hindernis gegen den EU-Beitritt der Schweiz

In einem «Aufruf für Europa!» sorgt sich die Nebs (Neue europäische Bewegung Schweiz) angeblich um die «Verteidigung von Menschenrechten» der 1,8 Millionen Ausländer in der Schweiz. Tatsächlich sind die bereits hier lebenden Menschen gar nicht Gegenstand der Volksinitiative. Wer schon heute hier lebt, wird ja nicht künftig zuwandern, ihn betreffen die künftigen Einschränkungen nicht. Ausserdem gilt die Kontingentierung der Zuwanderung bereits heute für die Angehörigen von Nicht-EU- und Efta-Staaten, was offenbar die Nebs nicht stört.
Ärgerlich für die Nebs und andere EU-Turbos ist vielmehr, dass mit dem Abstimmungsergebnis vom 9. Februar der von ihnen angestrebte EU-Beitritt der Schweiz in weite Ferne rückt, vor allem auch wegen des klaren Ständemehrs.
Denn Ziel und Zweck der Nebs ist nicht die «Verteidigung der Menschenrechte» von wem auch immer, sondern einzig und allein der Beitritt der Schweiz zur EU: «Wir arbeiten, damit die Schweiz ein aktives Mitglied der Europäischen Union wird und Schweizerinnen und Schweizer das europäische Stimmrecht erhalten.» (Nebs-Präsidentin Christa Markwalder auf der Homepage der Nebs) Deshalb müsse die Schweiz laut dem «Aufruf für Europa!» «auf den Volksentscheid vom 9. Februar zurückkommen und sich für die EU entscheiden, mit der sie ihre Grundwerte teilt».
Dazu ist folgendes festzuhalten. Erstens: Die Schweiz muss keineswegs auf die Entscheide des Souveräns «zurückkommen», sondern diese vielmehr gemäss dem Willen des Volkes umsetzen. Zweitens: Die allgemein anerkannten Grundwerte, die wir übrigens nicht nur mit der EU, sondern mit der ganzen Völkergemeinschaft teilen, standen schon lange bevor es eine EU gab in der schweizerischen Bundesverfassung. Drittens: Dass die direktdemokratischen Rechte des Schweizervolkes ein ernsthaftes Hindernis für einen EU-Beitritt sind, leuchtet ein – selbstverständlich ist die direkte Demokratie mit einem EU-Beitritt unvereinbar. Und schliesslich: Wie viele Schweizer wären wohl zufrieden mit dem kümmerlichen «europäischen Stimmrecht» anstelle unserer heutigen umfassenden politischen Rechte?

Schlussbemerkung

Wir Stimmbürger haben allen Grund, wachsam zu bleiben: Mit der Abstimmung vom 9. Februar haben wir unseren Willen, ein souveräner und unabhängiger Staat zu bleiben, wieder einmal bekräftigt. Wir lassen nicht zu, dass Teile der Exekutive und ihre Helfershelfer in der Bundesverwaltung und in Organisationen wie der Nebs – zu deren Mitgliedern notabene die Bundesräte Berset und Burkhalter vor ihrer Wahl zählten – den Volkswillen missachten. Der Bundesrat hat sich als Diener des Volkes mit aller Kraft und voller Überzeugung für die Erhaltung der direkten Demokratie einzusetzen und die Volksentscheide ohne Wenn und Aber umzusetzen. Wenn er diesem Auftrag nicht gerecht werden sollte, bleibt uns das fakultative Referendum gegen das noch zu schaffende Bundesgesetz.    •

^{1    Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Artikel 25 Absatz 3 und 4
2    Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, in Kraft getreten am 1. Juni 2002}

Vàclav Klaus: «Es geht um die Freiheit»

«Für mich bedeutet das Abstimmungsergebnis nicht ‹Nein zur Einwanderung›, sondern: ‹Verlangsamt die Einwanderung in mein Land, bitte.› Diese Botschaft darf nicht missverstanden werden. Ich bin der festen Überzeugung, dass jedes Land das Recht hat, so etwas zu sagen. Die verantwortungslosen Multikulturalisten, Globalisten und ‹Europaisten› sehen das natürlich anders. Sie sehen es falsch. Wir dürfen die neuen illiberalen, kollektivistischen Ismen nicht unterstützen, die zum Ziel haben, unsere Freiheit zu unterdrücken. […]
Bei der ganzen Debatte geht es im Grunde genommen um die Freiheit.»

^{(Vàclav Klaus, ehemaliger Staatspräsident Tschechiens, in: Weltwoche vom 20.2.2014)}

Peter Gauweiler: «Die Schweiz schafft sich nicht ab»

«Es hat in diesem Jahr 2014, einem ganz jungen Jahr, einem ganz frisch angefangenem Jahr, zwei Ereignisse gegeben, die die politische Klasse der Bundesrepublik Deutschland aufs höchste echauffiert haben, und die einzuordnen ihr bis zum heutigen Tage nicht gelingt. Ein Ereignis war die Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 in der Schweiz. Und das andere war die Entscheidung im Namen des Volkes des Bundesverfassungsgerichtes vom 14. Januar 2014. Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich habe eine sehr interessante Stimme aus der neutralen Schweiz zu dieser Volksabstimmung gelesen, die durch das emotionale Thema Einwanderung extrem belastet ist. Aber die sagte: Ihr müsst diese Volksabstimmung in der Schweiz weit mehr über das Einwanderungsthema hinaus betrachten, wo eine Mehrheit der Bevölkerung gegen alle Parteien, gegen alle Verbände, gegen jeden berufsmässigen Rechthaber oder Ratgeber entschieden hat. Diese Volksabstimmung hatte einen einzigen Tenor, der hiess: Die Schweiz schafft sich nicht ab. Nicht mehr und nicht weniger war die Aussage dieser Abstimmung. Und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes, dass Herr Draghi und sein Zentralrat der Europäischen Zentralbank nicht berechtigt sind, den Deutschen Bundestag und die Volksvertretung zu ersetzen, die hat die gleiche Aussage gehabt: Auch Deutschland schafft sich nicht ab.»

^{Aus der Rede von Peter Gauweiler beim politischen Aschermittwoch der CSU in Passau am 5. März 2014
www.peter-gauweiler.de}

Quelle: Zeit-Fragen Nr. 6 / 11.3.2014